ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 815/2197/17
адміністративне провадження № К/9901/32817/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 (у складі судді Бойко О.Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021 у справі №815/2197/17 (у складі колегії суддів: Крусяна А.В. (суддя-доповідач), Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.) за позовом ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, про визнання протиправними дії, визнання протиправними і скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
У квітні 2017 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - відповідач-1, Департамент ДАБІ в Одеській області), Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - відповідач-2), треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просила:
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-07/367 від 07.08.2013;
- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/367 від 07.08.2013;
- скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД082152040423 від 23.07.2015.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що є власницею квартири АДРЕСА_1 . Треті особи - ОСОБА_2, ОСОБА_3 в рівних частках кожний є власниками нежилих приміщень першого поверху № 501, загальною площею 135.9 кв.м., що розташовані за адресою: АДРЕСА_2 . Вказані особи стали власниками цього нерухомого майна на підставі договору купівлі-продажу від 20.12.2012, укладеного з Товариством з обмеженою відповідальністю "Фабрика "Чайки", посвідченого приватним нотаріусом ОМНО Токарською Т.В. та зареєстрованого в реєстрі №764.
Позивачеві стало відомо, що 07.08.2013 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано ОСОБА_2 та ОСОБА_3 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/367 за адресою: АДРЕСА_2 .
23.07.2015р. Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано за № ОД 082152040423 декларацію про початок виконання будівельних робіт з реконструкції дворового флігелю у межах існуючої площі забудови з надбудовою другого мансардного поверхів під квартири за адресою: АДРЕСА_3 .
Позивач наголошувала, що містобудівні умови та обмеження видані з порушенням державних будівельних норм, а в декларацію про початок виконання будівельних робіт внесені недостовірні відомості.
На думку позивача, однією з підстав для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт є внесення замовником будівництва у подану ним декларацію недостовірних даних, що дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом, а саме : здійснення будівництва без належного затвердженого проекту або будівельного паспорта.
Вважає, що відомості внесені в декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо категорії складності об`єкту є недостовірними, оскільки замовниками занижено категорію з IV на II. Отже, декларація про початок виконання будівельних робіт є неналежним дозвільним документом.
Також вказує, що розроблена проектна документація не мала відповідного погодження та розроблена в порушення державних будівельних норм. За таких обставин, на думку позивача, є підстави вважати реконструйований об`єкт самочинним будівництвом, а тому реєстрація декларації про початок будівельних робіт підлягає скасуванню.
Позивач стверджувала, що вказані містобудівні умови та дозвіл на виконання будівельних робіт видані з порушенням норм містобудівного законодавства, містобудівної документації на місцевому рівні та підлягають скасуванню. Окрім того, позивач зазначає, що містобудівні умови і обмежень забудови земельної ділянки, видані третім особам, не відповідають положенням статті 24 Закону України "Про планування та забудову територій", Постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 № 489 "Про затвердження порядку надання вихідних даних для проектування об`єктів містобудування" без розроблення містобудівного обґрунтування, без проведення обов`язкової процедури громадського обговорення та всупереч статті 10 Закону України "Про планування та забудову територій" та Постанові Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 № 522 "Про затвердження Порядку проведення державної експертизи містобудівної документації" без проведення державної експертизи містобудівної документації.
Таким чином, позивач наголошувала, що незважаючи на збільшення площі забудови, зміну існуючих параметрів, у третіх осіб відсутнє відповідне історико-містобудівне обґрунтування та його погодження з Міністерством культури України. Враховуючи факт внесення недостовірних відомостей до зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт наявні підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом, а отже вказана декларація про початок будівництва та видані третім особам містобудівні умови та обмеження підлягають скасуванню.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021, закрито провадження у цій справі. Цією ж ухвалою роз`яснено позивачу, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Закриваючи провадження у цій справі суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що звернувшись до суду з вимогами про визнання протиправними та скасування містобудівних умови та обмежень забудови земельної ділянки та скасування декларації про початок виконання будівельних робіт позивач намагається захистити своє право на частку у спільному майні житлового багатоквартирного будинку від порушення таких прав третіми особами, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. До такого висновку суди попередніх інстанцій дійшли на підставі того, що позивачем у цій справі оскаржуються декларація про початок будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є актами індивідуальної дії та породжують права й обов`язки у першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано і стосується прав ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Також суди попередніх інстанцій зауважили, що під час розгляду справи позивач зазначала, що будівництво, замовником якого є ОСОБА_2 та ОСОБА_3, здійснюється на спільній прибудинковій території та стосується спільного майна співвласників житлового багатоквартирного будинку за адресою: АДРЕСА_2, зокрема місць загального користування (нежитлових приміщень), які є спільною власністю всіх власників квартир. У підсумку суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір у цій справі не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства, оскільки пов`язаний, серед іншого, із захистом речових прав позивача на нерухоме майно.
Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:
ОСОБА_1 є власником квартири АДРЕСА_1 .
ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в рівних частках кожний є власниками нежилих приміщень першого поверху №501, загальною площею 135,9 кв.м., що розташовані за адресою: АДРЕСА_2, на підставі договору купівлі-продажу від 20.12.2012 посвідченого приватним нотаріусом Токарською Т.В. та зареєстрованого в реєстрі за №764.
07.08.2013 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано ОСОБА_2 та ОСОБА_3 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/367 за адресою: АДРЕСА_2 .
23.07.2015 Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області зареєстровано за №ОД 082152040423 декларацію про початок виконання будівельних робіт з реконструкції дворового флігелю у межах існуючої площі забудови з надбудовою другого мансардного поверхів під квартири за адресою: АДРЕСА_3 .
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Позивачем, подано касаційну скаргу на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021 у справі №815/2197/17, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У касаційній скарзі ОСОБА_1, як на підставу для касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень, посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.08.2018 у справі 463/624/14-а, а також висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у постановах від 12.09.2019 у справі № 826/6879/16, від 03.11.2020 у справі № 2-а-358/11, від 27.02.2018 у справі № 815/2550/15 та від 15.02.2021 у справі № 320/5710/20.
Зазначає, що суд першої інстанції застосував нерелевантну практику Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 22.08.2018 у справі № 815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18, оскільки правовідносини у зазначених справах та у справі, що розглядається не є подібними .
Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права, що призвело до неправильних висновків про відсутність публічно-правового спору між сторонами у цій справі.
Позивач звертає увагу, що справа № 815/2197/17 розглядається судами більше чотирьох років. На момент відкриття провадження у 2017 році, судом першої інстанції вирішено питання юрисдикції цього спору (адміністративна). У той же час, судами попередніх інстанцій, з урахуванням новітніх позицій Верховного Суду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.08.18 року у справі № 815/15681/16 та від 05.12.18 року у справі № 804/3091/18, постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.02.2021 року у справі №420/288/20) провадження у справі закрито. Позивач вважає, що така мінлива правова позиція судів стосовно юрисдикції цього спору на момент відкриття провадження у травні 2017 році та на момент його закриття у 2021 році порушує право позивача на справедливий суд, яке гарантовано статтею 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
Зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли хибного висновку, що спірні правовідносини у справі пов`язані фактично з необхідністю захисту права на місця загального користування, які є спільною власністю, тобто права цивільного, тому позов у справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Проте, судами першої та другої інстанції не враховано, що позовна заява мотивована тим, що вихідні дані (у відповідності до вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності") та відповідний документ, що надає право на здійснення будівельних робіт, видані з порушеннями встановлених вимог та нормативів, без урахування містобудівної документації місцевого рівня. Позивач наголошує на тому, що звернулася до суду з метою захисту гарантованих державою сприятливий умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини. Вказане реалізується через компетентні органи на місцевому рівні. Зазначене обумовлює суспільний інтерес, який підлягає захисту під час розгляду цієї справи, що виключає можливість визначення даного спору як приватноправового.
Зважаючи на підстави позову, позивач зауважує, що компетентний орган при видачі спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки протиправно не врахував суттєве відхилення від встановлених вимог, нормативів та планувальних обмежень. Тому цей спір із суб`єктом владних повноважень виник під час здійснення ним владних управлінських функцій. Позивач не заявляє жодних прав на об`єкт, належний третім особам. У цьому випадку відповідач допустив порушення прав позивача на безпечні умови проживання.
Звертає увагу, що предметом позовних вимог у цій справі є питання дотримання компетентними органами вимог чинного законодавства при видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва та подальшої реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 17.
Позивач стверджує, що в цій справі позов подано у зв`язку з порушенням порядку здійснення органом публічної влади своїх повноважень, що встановлені законодавством України, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органів на предмет їх відповідності вимогам законодавства.
Відповідачами та третіми особами, до закінчення встановленого судом строку відзивів на касаційну скаргу подано не було, що відповідно до приписів статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає її розгляду по суті.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
З доводів та вимог касаційної скарги вбачається, що скаржник оскаржує рішення судів попередніх інстанцій з підстав порушення судами норм процесуального права (статей 2, 4, 19 КАС України), а саме, щодо відмови суду розглядати справу № 815/2197/17 у порядку адміністративного судочинства.
Так, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, закрив провадження у справі, виходячи із того, що спір у цій справі має бути вирішений у порядку цивільного судочинства. Ухвалюючи зазначені судові рішення, суди попередніх інстанцій посилалися на статті 2, 4, 19, 238 КАС України.
При цьому суди попередніх інстанцій зазначили, що спірні правовідносини виникли не лише і не стільки щодо дій органу державного архітектурно-будівельного контролю, скільки щодо правомірності користування земельною ділянкою, прав на нежитлові приміщеннями, тобто, спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тому, враховуючи суб`єктний склад, має бути вирішений за правилами господарського судочинства.
Надаючи оцінку вказаним висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне заначити наступне.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, Велика Палата дійшла наступних висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.".
У поясненнях наданих суду першої інстанції позивач зазначила, що порушення своїх прав пов`язує з тим, що будівництво, замовником якого є ОСОБА_2 та ОСОБА_3, здійснюється на спільній прибудинковій території та стосується спільного майна співвласників житлового багатоквартирного будинку за адресою: АДРЕСА_2, зокрема місць загального користування (нежитлових приміщень), які є спільною власністю всіх власників квартир, а підстави позову обумовлені тим, що спірне рішення необхідно було погодити з позивачем, як власником сусідньої будівлі. Таким чином, будівництво здійснюється на спільній прибудинковій території та стосується спільного майна співвласників житлового будинку АДРЕСА_2, зокрема місць загального користування (нежитлових приміщень), які є спільною власністю всіх власників квартир.
Окрім того, у поясненнях щодо закриття провадження у справі позивач вказувала, що предметом цієї справи є оскарження актів, що надають законодавчу можливість третім особам здійснювати будівельні роботи з будівництва об`єкта, який не відповідає вимогам містобудівного законодавства, створює порушення прав та загрозу в частині порушення пожежних відстаней.