ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 420/2719/20
адміністративне провадження № К/990/17623/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/2719/20
за позовом Дачно-будівельного кооперативу (далі - ДБК) "Трудовий відпочинок", ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - Департамент архітектури та містобудування Одеської міськради, Одеська міськрада, відповідно), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Одеська місьрада, Дочірнє підприємство (далі - ДП) "Інтергал-Буд" Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Фірма "Інтергал", про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДБК "Трудовий відпочинок"
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022, ухвалене у складі головуючого судді Кравченка М.М.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бітова А.І., суддів Лук`янчук О.В., Ступакової І.Г.
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 27.03.2020 ДБК "Трудовий відпочинок" та ОСОБА_1 звернулися до суду з позовом, у якому просили визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, що розташована за адресою: м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) від 17.02.2015 №01-06/151.
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивачі вказували, що оспорювані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки видані некомпетентним органом та за зфальсифікованими документами, суперечать містобудівному законодавству, не відповідають цільовому призначенню земельної ділянки та містобудівній документації, що має наслідком порушення прав та інтересів місцевих жителів 13 станції Великого Фонтану, зокрема ОСОБА_1 та членів ДБК "Трудовий відпочинок", будинки яких розташовані на суміжних земельних ділянках з земельною ділянкою ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал", оскільки за твердженням позивачів проведення будівельних робіт може призвести до втрати не лише будинків, але і до людських жертв, що можуть опинитися під завалами. Окрім того позивачі зазначають, що будівництво перекриває прямий доступ до моря та затінює суміжні ділянки, загрожує екології та екосистемі Чорного моря.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 17.02.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2022, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 07.07.2022 ДБК "Трудовий відпочинок" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2022, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
5. Верховний Суд ухвалою від 14.07.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" 27.12.2005 на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки придбало на аукціоні у територіальної громади м. Одеси земельну ділянку з метою будівництва об`єктів стаціонарної рекреації, а саме курортно-рекреаційного комплексу за адресою: місто Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика).
У ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" наявні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: місто Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) щодо будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу - пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом за адресою: місто Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) від 17.02.2015 №01-06/151.
07.06.2020 Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ) видала ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191580912.
Під час проведення перевірки щодо дотримання вимог у сфері містобудування, яка здійснювалась головним інспектором будівельного нагляду ДАБІ України, було встановлено відсутність реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 №01-06/151, у зв`язку з чим, рішенням від 04.10.2019 №25, було анульовано дозвіл, виданий ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" на виконання будівельних робіт.
Рішення та наказ ДАБІ від 04.10.2019 №25 та №25-"Д" "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" були оскаржені до суду.
За результатом розгляду справи № 640/23179/19 рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.04.2020, залишеним без змін постановою Верховного Суду від 11.03.2021, позов ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" було задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення ДАБІ від 04.10.2019 №25 та наказ №25-"Д" "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт".
Також суди встановили, що ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" зверталося до відповідача із заявою про внесення до відповідного реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 17.02.2015 №01-06/151, проте Департамент архітектури та містобудування Одеської міськради листом від 03.12.2020 №01-11/5317 повідомив ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал", що відсутні підстави для внесення в реєстр вказаних містобудівних умов та обмежень, оскільки вони в департаменті не зареєстровані.
Бездіяльність відповідача по здійсненню реєстрації цих містобудівних умов та обмежень була предметом судової ревізії, однак ухвалою Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №420/15090/20 було задоволено заяву ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" про відмову від позову; прийнято відмову ДП "Інтергал-Буд" ТОВ "Фірма "Інтергал" від позову; визнано нечинними рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.07.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2021 у вказаній справі і закрито провадження у справі.
Також суди встановили, що спірні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки "Нове будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу - пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом" за адресою: м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) від 17.02.2015 №01-06/151 підписані головним архітектором Головановим О.Д та завірені гербовою печаткою Управління архітектури та містобудування Одеської міськради.
Питання оригінальності підпису посадової особи та печатки досліджувалось в рамках кримінального провадження №12019160480002361.
Висновком експерта від 14.02.2020 №20-26 судово-почеркознавчої експертизи за матеріалами кримінального провадження №12019160480002361 було встановлено, що підпис від імені головного архітектора міста Одеси - О.Д. Голованова в рядку: "Начальник управління архітектури та містобудування Одеської міської ради - головний архітектор міста О.Д. Голованов" у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки "Нове будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу - пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом" за адресою: м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 №01-06/151", виконаний самим Головановим О.Д.
Висновком експерта від 24.02.2020 №20-27 судово-технічної експертизи документів за матеріалами кримінального провадження №12019160480002361 встановлено, що відтиск печатки з зображенням малого Державного Герба України і текстом: "*Україна* ОДЕСЬКА МІСЬКА РАДА УПРАВЛІННЯ АРХІТЕКТУРИ ТА МІСТОБУДУВАННЯ ОДЕСЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ 02498820", який розміщений у наданому на експертизу документі "Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки м. Одеса, Київський район, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 №01-06/151", нанесений печаткою управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, зразки відтисків якого надані для порівняльного дослідження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із відсутності предмета спору, що унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів позивачів, оскільки спірні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не мають необхідних ознак офіційного документу. З урахуванням зазначеного, вказані в оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки дані не можна вважати такими, що створюють правові наслідки.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга ДБК "Трудовий відпочинок" мотивована тим, що єдиним можливим та ефективним способом захисту порушених прав позивачів є саме визнання протиправними та скасування у судовому порядку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 17.02.2015 №01-06/151 . Відсутність такого судового рішення щодо скасування вказаних містобудівних умов та обмежень створює ситуацію, коли за відсутності у них ознак офіційного документу, вони були підставою для отримання дозволу на виконання будівельних робіт і лише після їх скасування в судовому порядку є можливим зупинення свавільного використання неофіційного документа.
9. Департамент архітектури та містобудування Одеської міськради у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ДБК "Трудовий відпочинок" судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
13. Відповідно до статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування (частини перша, п`ята зазначеної статті).
14. Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
15. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI) ;
16. Частинами другою та третьою статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
17. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина четверта статті 29 Закону № 3038-VI).
18. Згідно із частиною п`ятою статті 29 Закону № 3038-VI розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
19. Частиною восьмою статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
20. Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону №3038-VI, якою встановлено, що розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
21. На виконання частин четвертої та дев`ятої статті 29 Закону №3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 "Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст" було затверджено Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (чинний на час видачі спірних містобудівних умов та обмежень; далі - Порядок № 109), який визначає процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.
22. Пунктом 2.2 Порядку № 109 визначено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються:
засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою;
ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі);
викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;
кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності);
черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру);
фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);
містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
23. Містобудівні умови та обмеження складаються у двох примірниках. Перший примірник надається замовнику, а другий постійно зберігається в уповноваженому органі містобудування та архітектури, який їх видав.
Містобудівні умови та обмеження вносяться до містобудівного кадастру уповноваженим органом містобудування та архітектури або утвореними у його складі службами містобудівного кадастру (у разі наявності) (пункт 2.5 Порядку № 109).