ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2022 року
м. Київ
справа №280/4864/18
адміністративне провадження № К/9901/19877/19 К/9901/19509/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державного архітектурно-будівельної інспекції в Запорізькій області (далі - Департамент) на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року у складі судді Киселя Р.В. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є. (головуючий), суддів: Кузьмишиної О.М., Степанюка А.Г. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Токмак Солар Енерджі" (далі - ТОВ "Токмак Солар Енерджі") до Департаменту, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Національне антикорупційне бюро України (далі - НАБУ) про визнання протиправними дій, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ТОВ "Токмак Солар Енерджі" звернулось до суду з позовом, у якому просило:
1.1 визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки на "Будівництві сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" ІІІ пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 щодо дотримання суб`єктом містобудування позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, на підставі направлення відповідача про проведення планового (позапланового) заходу №465 від 17.10.2018 та направлення відповідача про проведення планового (позапланового) заходу №513 від 14.11.2018.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Департаментом протиправно та необґрунтовано вчинені дії щодо проведення позапланової перевірки. Зокрема, посилався на Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), проте вказував, що цей Порядок розповсюджується лише на заходи, які проводяться під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Разом із тим, об`єкт будівництва, який підлягав перевірці був готовий до експлуатації ще в 2012 році, а тому перевірка не могла бути призначена на підставі положень Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Також, позивач вказував на ту обставину, що підставою для проведення перевірки, відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, може бути вимога правоохоронних органів, проте, інформаційний лист Головного підрозділу детективів НАБУ, на підставі якого призначено позапланову перевірку не містить вимоги про проведення перевірки, а є, за своїм змістом, інформаційним листом.
2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 10 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, адміністративний позов задовольнив частково. Суд вийшов за межі позовних вимог, визнав протиправними та скасував накази Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області від 17.10.2018 №84П "Про проведення позапланової перевірки" та від 13.11.2018 №90П "Про продовження проведення позапланової перевірки". У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
2.1.Виходячи за межі позовних вимог та задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що із поданням декларації про готовність об`єкта експлуатації, яка була прийнята та зареєстрована ДАБІ, та реєстрацією права власності на нерухоме майно - будівля, сонячної електростанції, III пусковий комплекс, розташована за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, загальною площею 27967 кв.м., позивач втратив статус суб`єкта містобудування, а сонячна електростанція (ІІІ пусковий комплекс) статус об`єкта будівництва, в розумінні Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), тому відповідач не мав повноважень на призначення перевірки у відношенні товариства.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. 30.12.2011 між Токмацькою районною державною адміністрацією Запорізької області та ТОВ "Токмак Солар Енерджі" укладений договір оренди землі №527-р, за умовами якого позивач отримав у строкове платне користування земельну ділянку державної власності для будівництва комплексу сонячної електростанції, яка знаходиться за межами населеного пункту Новенської сільської ради Токмацького району Запорізької області, кадастровий номер земельної ділянки площею 27,9670 га - 2325282400:08:001:0014, площею 4,8299 га - 2325282400:08:001:0015.
3.2. 27.03.2012 позивач подав до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт, ТОВ "Токмак Солар Енерджі", зареєстрована 28.03.2012 за №ЗП08312047278.
3.3. 17.12.2012 ТОВ "Запорізьке міжміське бюро технічної інвентаризації" виготовлений технічний паспорт на комплекс будівель та споруд сонячної електростанції, III пусковий комплекс потужністю 6МВт, а 25.12.2012 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області за номером №ЗП14312515071 зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатацію, відповідно до якої "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт, ТОВ "Токмак Солар Енерджі", III пусковий комплекс потужністю 6МВт", 71724, Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, код 2302.4, III категорія - є готовим до експлуатації
3.4. 26.03.2013 державним реєстратором реєстраційної служби Токмацького міськрайонного управління юстиції у Запорізькій області позивачу видане свідоцтво про право власності на нерухоме майно - будівлю, сонячну електростанцію, III пусковий комплекс, розташоване Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, загальною площею 27967 кв.м., внесений відповідний запис та видано витяг про реєстрацію права власності.
3.5. 22.03.2013 року виготовлений технічний паспорт на сонячну електростанцію, III пусковий комплекс потужністю 6МВт.
3.6. 09.10.2018 на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від Головного підрозділу детективів НАБУ надійшов лист щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень від 08.10.2018 №04-062/37886, у якому зазначено, що в ході досудового розслідування встановлено, що будівництво ІІІ-го пускового комплексу потужністю 6 МВт сонячної електростанції, що розташована на території Новенської сільської ради Токмацького району Запорізької області та належить ТОВ "Токмак Солар Енерджі" завершене після 25.12.2012, у той час як відповідно до декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071, датою закінчення будівництва визначено 17.12.2012. Також, у вказаному листі запропоновано провести відповідну перевірку, за результатами якої, за наявності підстав, розглянути питання щодо скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071.
3.7. 17.10.2018 Департаментом видано наказ №84П про проведення позапланової перевірки, яким відповідно до статті 41 Закону №3038-VI, статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), пункту 7 Порядку №553, на підставі звернення Головного підрозділу детективів НАБУ від 08.10.2018 №04-062/37886, наказано провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" ІІІ пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новоселівська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, замовник - ТОВ "Токмак Солар Енерджі", 71708, Запорізька область, м. Токмак, вул. Гоголя, 201А, код ЄДРПОУ 37581105, проектувальник та підрядник - ТОВ "Інтек-Інжиніринг", 69057, м. Запоріжжя, вул. Антенна, 8, код ЄДРПОУ 35420929" та видано направлення про проведення планового (позапланового) заходу №465 строком дії з 18 до 31.10.2018.
3.8. 13.11.2018 Департаментом видано наказ №90П про продовження проведення позапланової перевірки, яким відповідно до статті 41 Закону №3038-VI, статті 7 Закону №877-V, пункту 7 Порядку №553, на підставі звернень Головного підрозділу детективів НАБУ від 08.10.2018 №04-062/37886, від 19.10.2018 №04-062/39488 та від 02.11.2018 №041-062/41222, службової від 30.10.2018 №С-25, листа ПАТ "Запоріжжяобленерго" від 13.11.2018 №001-32/16931, наказано продовжити на 2 робочі дні термін проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" ІІІ пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новоселівська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, замовник - ТОВ "Токмак Солар Енерджі", 71708, Запорізька область, м. Токмак, вул. Гоголя, 201А, код ЄДРПОУ 37581105, проектувальник та підрядник - ТОВ "Інтек-Інжиніринг", 69057, м. Запоріжжя, вул. Антенна, 8, код ЄДРПОУ 35420929", а 14.11.2018 Департаментом видано направлення про проведення планового (позапланового) заходу №513 строком дії з 14 до 15.11.2018.
3.9. 15.11.2018 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Масловим М.С. складено Акт №523/15.11.2018 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, в якому зазначено, що в.о. Генерального директора ТОВ "Токмак Солар Енерджі" Насвіщук Л.А. не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2. Крім того складено Припис №42 про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норма і правил, яким зобов`язано надати допуск посадовим особам Департаменту на об`єкт будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 для проведення позапланової перевірки 29.11.2018 з 08 год. 30 хв. до 17 год. 00 хв. та надати документи необхідні для проведення позапланової перевірки згідно листів від 18.10.2018 №1008-23.2/3549 та від 31.10.2018 №1008-23.2/3702 та Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
3.10. 28.11.2018 Департаментом прийнято постанову №42/1008-23.2/4096 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якій зазначено, що в.о. генерального директора ТОВ "Токмак Солар Енерджі" Насвіщук Л.А., в період з 18.10.2018 по 31.10.2018 та з 14.11.2018 по 15.11.2018 не допустила посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 для проведення позапланової перевірки, чим порушено пункт 1 частини 3 статті 41 Закону №3038-VI та пункт 11, абзац 7 пункту 12 Порядку №553. Вказаною постановою, із посиланням на пункт 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", на позивача накладено штраф у сумі 55230,00 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4.1. На обґрунтування доводів касаційної скарги зазначив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми частини першої статті 41 Закону №3038-VI, Порядку №553, оскільки неправильно встановили фактичні обставини справи.
4.2. Третя особа зокрема зазначає, що під час розслідування кримінального провадження було встановлено, що станом на час реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 не було завершене, а відтак до декларації були внесені недостовірні дані.
4.3. Зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій про неможливість провести заходи архітектурно-будівельного контролю після здачі об`єкта в експлуатацію та реєстрацію права власності суперечить правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 03.04.2018 по справі №818/399/17.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
5. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній до 08.02.2020), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
6. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.
7. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Правове регулювання спірних правовідносин унормовується Законом №3038-VI та прийнятим на його виконання Порядком №553.
9. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що лист НАБУ від 08.10.2018 №04-062/37886 не може бути підставою для призначення позапланової перевірки дотримання позивачем вимог містобудівного законодавства суд касаційної інстанції зазначає, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (частина перша статті 41 Закону №3038-VI).
10. Аналогічні підстави для проведення позапланової перевірки визначені і Порядком №553 у пункті 7.
11. Висновки щодо застосування зазначених норм права у правовідносинах, подібних до тих, які виникли у справі, що розглядається, вже викладались Верховним Судом, зокрема, у постанові від 26.02.2020 (справа №826/7847/17), де колегія суддів Касаційного адміністративного суду, провівши аналіз положень пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, констатувала, що вимога правоохоронних органів про проведення перевірки є достатньою самостійною правовою підставою для здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю з питань перевірки суб`єкта містобудування на предмет виконання ним законодавства у сфері містобудівної діяльності. Однак, контролюючий орган, здійснюючи позаплановий захід з питань перевірки суб`єкта містобудування на вимогу правоохоронних органів, має дотримуватися порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
12. Верховний Суд у постанові від 28.01.2020 (справа №820/6909/16) визнав достатньою підставою для призначення і проведення позапланової перевірки наявність листа слідчого відповідного органу Національної поліції України, який здійснював досудове розслідування у кримінальній справі, незважаючи на те, що таке звернення не було оформлене у спосіб, передбачений кримінальним процесуальним законом.
13. Крім цього, у постанові Верховного Суду від 18.12.2019 (справа №804/6791/17), згідно з фактичними обставинами якої органом державного архітектурно - будівельного контролю також була проведена позапланова перевірка на підставі, передбаченій пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме - вимоги правоохоронних органів про проведення перевірки, колегія суддів дійшла висновку, що органи архітектурно-будівельного контролю не наділені повноваженнями щодо дослідження та аналізу обґрунтованості вимоги правоохоронного органу про проведення перевірки.
14. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що до відповідача надійшов лист щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень від 08.10.2018 №04-062/37886, у якому зазначено, що в ході досудового розслідування встановлено, що будівництво ІІІ-го пускового комплексу потужністю 6 МВт сонячної електростанції, що розташована на території Новенської сільської ради Токмацького району Запорізької області та належить ТОВ "Токмак Солар Енерджі" завершене після 25.12.2012, у той час як відповідно до декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071, датою закінчення будівництва визначено 17.12.2012. Також, у вказаному листі запропоновано провести відповідну перевірку, за результатами якої, за наявності підстав, розглянути питання щодо скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071.