ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/5232/20
адміністративне провадження № К/9901/24857/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Кашпур О.В.,
при секретарі - Мовчан А.В.,
за участю:
представника відповідача - Петрика В.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції
касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року (головуючий суддя - Вєкуа Н.Г.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року (головуючий суддя - Горяйнова А.М., судді: Костюк Л.О., Чаку Є.В.)
у справі №640/5232/20
за позовом ОСОБА_1
до Генерального прокурора України та Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У березні 2020 року позивач звернувся до суду з двома адміністративними позовами, які були об`єднані в одне провадження для спільного розгляду і містили такі позовні вимоги:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 28 грудня 2019 року № 3228ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 09 січня 2020 року;
- зобов`язати Генерального прокурора поновити ОСОБА_1 на посаді в Офісі Генерального прокурора та в органах прокуратури з 01 лютого 2020 року;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора прийняти рішення про виплату ОСОБА_1 середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу за період з 09 січня 2020 року по день поновлення на посаді;
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноважень прокурора" від 04 листопада 2019 року № 264, яким визнано ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року вказаний адміністративний позов було задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 28 грудня 2019 року № 3228ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 09 січня 2020 року;
- зобов`язано Генерального прокурора поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів Генеральної прокуратури України та органів прокуратури або на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора та в органах прокуратури з 09 січня 2020 року;
- зобов`язано Офіс Генерального прокурора виплатити ОСОБА_1 суму середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу за період з 09 січня 2020 року по день прийняття рішення у справі.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії № 1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноважень прокурора" від 04 листопада 2019 року № 264, яким визнано ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію - скасовано та прийнято нове рішення про задоволення адміністративного позову в цій частині.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року - змінено, викладено абзаци третій та четвертий її резолютивної частини в такій редакції:
" 3. Поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 10 січня 2020 року.
4. Стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 січня 2020 року по 03 березня 2021 року у розмірі 826967 (вісімсот двадцять шість тисяч дев`ятсот шістдесят сім) грн 87 коп.".
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року - залишено без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що, станом на час звільнення позивача з посади, ні реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення), ні ліквідації не відбулось, а здійснено лише перейменування юридичної особи. Також відповідач не надав доказів на підтвердження скорочення посади, яку займав позивач. Окрім того, суд першої інстанції зазначив, що неврегульованість чинним законодавством питання проведення атестації у випадку відкликання заяви про намір пройти атестацію не може порушувати право позивача на відкликання такої заяви. Враховуючи, що позивач відкликав свою заяву про намір пройти атестацію, то у Першої кадрової комісії були відсутні правові підстави для прийняття рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Отже, звільненню позивача з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи чи поведінки на посаді прокурора, яка була б несумісна зі статусом прокурора. Також суд вказав, що така обов`язкова умова як подання зазначеної заяви встановленої форми свідчить про очевидне втручання суб`єкта владних повноважень в особисті права і свободи позивача. Водночас, що стосується рішення кадрової комісії №1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноважень прокурора" №264 від 04.11.2019, то на переконання суду, вказане рішення є лише процедурним висновком кадрової комісії та не породжує правових наслідків для позивача, а таким рішенням є наказ про звільнення.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вказав, що Генеральна прокуратура України не була ліквідована, у зв`язку з цим колегія суддів вважала необхідним застосувати ч. 1 ст. 235 КЗпП України та поновити позивача на раніше займаній посаді заступника начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів Генеральної прокуратури України та органів прокуратури. Також суд апеляційної інстанції вказав, що суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії № 1 від 04 листопада 2019 року № 264.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
07 липня 2021 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення судів в частині задоволених позовних вимог та постановити нове, яким відмовити у задоволенні повністю.
Оскаржуючи вказані судові рішення, скаржник вказав на наявність підстав, викладених у пункті 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Оскаржуючи судові рішення відповідач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо застосування до спірних правовідносин Закону №113-ІХ, який є спеціальним та має застосовуватись імперативно, а також щодо законності прийняття рішення кадровою комісією та наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України "Про прокуратуру", на виконання вимог розд. ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (пп. 2 п. 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону).
Також, скаржник вказав на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування п. 11 розділу І Порядку №221 щодо ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації у разі неявки прокурора на атестацію та відсутності від нього заяви про перенесення тестування.
14 вересня 2021 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив позивача на вказану касаційну скаргу, в якому вважає доводи останньої необґрунтованими. Просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2021 року за даною касаційною скаргою відкрите касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2022 року касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з липня 2003 року працював в органах прокуратури України на різних посадах.
19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", №113-ІХ, який набрав чинності 25.09.2019.
Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 затверджений Порядок проходження прокурорами атестації.
04.10.2019 на сайті Генеральної прокуратури України було оприлюднено оголошення про порядок подання прокурорами заяв для проходження атестації.
15.10.2019 позивачем на виконання п. 10 Порядку на ім`я Генерального прокурора було подано заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
17.10.2019 наказом Генерального прокурора №234 "Про створення першої кадрової комісії" утворено відповідну комісію.
21.10.2019 позивачем було подано заяву від 18.10.2019 про відкликання заяви від 15.10.2019 про намір пройти атестацію, а також про виключення його із списку осіб на складання іспиту у формі анонімного тестування.
Рішенням кадрової комісії № 1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноважень прокурора" від 04 листопада 2019 року № 264 ОСОБА_1 було визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
Підставою для прийняття такого рішення стало те, що позивач не з`явився на складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувався 23, 24 жовтня, 04 листопада 2019 року.
28.12.2019 Генеральним прокурором було видано наказ №3228ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів - начальника відділу розгляду депутатських звернень і запитів Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 09.01.2020.
Підставою для звільнення став пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а також рішення кадрової комісії №1.
Також, у наказі міститься посилання про те, що при його виданні відповідач користувався нормами, закріпленими у статті 9, пункті 2 частини 2 статті 41 Закону України "Про прокуратуру", підпункті 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон № 113-IX) до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно пунктів 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.