ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2022 року
м. Київ
справа №640/21365/18
адміністративне провадження № К/9901/19552/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 березня 2019 року (головуючий суддя - Є.В. Аблов.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року ( головуючий суддя - Файдюк В.В., судді: Коротких А.Ю., Чаку Є.В.).
у справі №640/21365/18
адміністративне провадження К/9901/19552/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправними та скасування постанов про здійснення заходів державного регулювання, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" (далі - ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ", позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ( далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати:
- постанову НКРЕКП від 04.12.2018 №1638 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії";
- постанову НКРЕКП від 04.12.2018 №1639 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано постанову НКРЕКП від 04.12.2018 №1639 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії"; постанову НКРЕКП від 04.12.2018 №1638 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".
Присуджено за рахунок бюджетних асигнувань НКРЕКП понесені ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" витрати по сплаті судового збору у розмірі 3 524,00 грн.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що приймаючи оскаржувані постанови відповідач порушив п`ятиденний строк накладення санкцій, визначений чинним законодавством. Крім того, законодавством передбачена можливість переглянути тарифи ліцензіату лише у разі наявності затвердженої структури тарифу, якої НКРЕКП, в порушення порядків встановлення тарифів, затверджено не було, а тому законно встановлені юридичні механізми зміни тарифу в бік його зменшення, за умови відсутності затвердження його структури, відсутні.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
12 липня 2019 року на адресу суду касаційної інстанції від НКРЕКП надійшла касаційна скарга, в якій скаржник, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі № 640/21365/18. Ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" у повному обсязі та стягнути з позивача на користь НКРЕКП судові витрати, понесені у вказаній справі.
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що оскаржувані постанови є заходами державного контролю, а саме санкціями, які застосовано до позивача з порушенням п`ятиденного строку, встановленого для їх накладення, тоді як спірні постанови є заходами державного регулювання, можливість застосування яких не обмежена будь-яким строком. Вказав, що ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" не є суб`єктом владних повноважень, а тому висновок судів першої та апеляційної інстанції, що оскаржувані постанови прийняті з порушенням повноважень та підстав, передбачених діючим законодавством, є таким, що не відповідає нормам процесуального права, оскільки у спорі між суб`єктом владних повноважень та юридичною особою не можуть досліджуватись питання наявності чи відсутності повноважень такого суб`єкта. Посилався на наявність у НКРЕКП дискреційних повноважень, які характеризуються відсутністю однозначного нормативного регулювання дій владного суб`єкта. Також посилався на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 04.02.2019 у справі №826/14482/17, яка є аналогічною до справи, що розглядається, відповідно до якого розпорядження НКРЕКП щодо розгляду питання щодо вилучення зі структури тарифів коштів має організаційно-зобов`язуючий характер та не породжує жодних безпосередніх правових наслідків до позивача. Зауважив, що висновок судів попередніх інстанції щодо відсутності встановленого законом юридичного механізму зміни тарифу в бік його зменшення є помилковим, оскільки така можливість передбачена Методикою формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженою постановою НКРЕКП від 01.08.2017 №991 (далі - Методика НКРЕКП №991) та Порядком НКРЕУ №869. Вказав, що оскаржувані постанови НКРЕКР є одним із способів виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики, а дана в них рекомендація стосується виключно Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, який є виключно структурним підрозділом НКРЕКП, а відтак підготовка проєкту рішення, ще не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за відповідний проєкт на засіданні НКРЕКП, з урахуванням всіх обставин, що склалися, а тому оскаржувані постанови жодним чином не порушують права позивача.
17 липня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі №640/21365/18.
06 серпня 2019 року на адресу суду касаційної інстанції від ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому посилаючись на її необґрунтованість, позивач просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
27 вересня 2022 року ухвалою Верховного Суду справу №640/21365/18 призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
У період з 10.10.2017 по 07.11.2017 НКРЕКП проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року" з урахуванням постанови НКРЕКП від 24.10.2017 № 1286 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" та посвідчень на перевірку від 26.09.2018 № 219, від 27.10.2018 №247.
07.11.2017 за результатами проведення планової перевірки складено Акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії № 196.
Крім того, у період з 10.10.2017 по 07.11.2017 НКРЕКП проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року" з урахуванням постанови НКРЕКП від 24.10.2017 № 1286 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" та посвідчень на перевірку від 21.09.2018 № 207, від 27.10.2018 №245.
07.11.2017 за результатами проведення вказаної планової перевірки складено Акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії № 197.
Матеріалами перевірки встановлено, що позивачем порушено:
пункт 3.1 глави 3 Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 26 квітня 2006 року № 540, щодо зобов`язання ліцензіата провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами;
підпункт 3.1.1 пункту 3.1 глави 3, підпункт 3.6.1 пункту 3.6 глави 3 Умов та Правила здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 08 лютого 1996 року № 3.
04.12.2018 за результатами розгляду Акту № 196 на засіданні НКРЕКП, яке проведено у формі відкритого слухання, прийнято постанову НКРЕКП №1638 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ "Євро-Реконструкція" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії", відповідно до резолютивної частини якої за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення, заходу державного регулювання, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на відпуск електричної енергії для ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" шляхом його зміни в бік зменшення на суму 79 095,51 тис. грн (без ПДВ) у т. ч.:
суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, за джерелом фінансування "Невикористані кошти 2015 року" у розмірі 23 695,41 (без ПДВ);
суму непрофінансованих та неосвоєних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 11 660,59 тис. грн (без ПДВ);
суму профінансованих, але не освоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 470,22 тис. грн. (без ПДВ);
суму перевищення вартості виконання заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік понад 5 % у розмірі 2 318,30 тис. грн. (без ПДВ);
суму фінансування заходу "Заміна середніх кубів повітряпідігрівача", який не передбачено схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 701,85 тис. грн (без ПДВ);
суму економії коштів, що склалась по статті витрат "Паливо" та за рахунок зміни обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році, у розмірі 27 565 тис. грн. (без ПДВ);
суму економії коштів, отриманої за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників, у розмірі 12684,14 тис. грн. (без ПДВ).
Також 04.12.2018 за результатами розгляду Акту № 197 на засіданні НКРЕКП, яке проведено у формі відкритого слухання, прийнято постанову НКРЕКП №1639 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ "Євро-Реконструкція" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, відповідно до резолютивної частини якої " за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики в межах здійснення заходу державного регулювання підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" шляхом його зміни в бік зменшення на суму 60409,99 тис. грн без ПДВ у т. ч.:
на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 22 501,34 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась при виконанні заходів Інвестиційної програми на 2016 рік, у розмірі 1 927,53 тис. грн (без ПДВ);
на суму профінансованих, але не освоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 55,85 тис. грн (без ПДВ);
на суму перевищення вартості виконання заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік понад 5 % у розмірі 91,09 тис. грн (без ПДВ);
на суму фінансування заходу "Заміна середніх кубів повітря підігрівача", який не передбачений схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 526,26 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась по статті витрат "Паливо", з урахуванням зміни обсягів виробництва теплової енергії у розмірі 32 045 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась у результаті недотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії у 2016 році, у розмірі 3 262,92 тис. грн (без ПДВ).
Позивач, вважаючи, що вищезазначені постанови НКРЕКП є протиправними та такими, що порушують його права, звернувся до суду з вимогою щодо їх скасування.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спеціальним законом, який визначає правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення є Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 № 1540-VIII ( далі - Закон № 1540-VIII).
За приписами ч.1 ст.1 Закону № 1540-VIII НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно з ч.2 ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами 1-2 ст. 14 цього Закону № 1540-VIII визначено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.
Засідання регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
Приписами пп. 1ч.4 вказаної статті Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор на своїх засіданнях розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції.
За правилами ч. 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.
Відповідно до ч.1 ст.19 вказаного Закону Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.