ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 560/8393/21
адміністративне провадження № К/990/12950/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року (суддя: Тарновецький І.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року (судді: Капустинський М.М., Сапальова Т.В., Ватаманюк Р.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити дії та стягнення коштів,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Хмельницької обласної прокуратури, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Хмельницької обласної прокуратури від 09 червня 2021 року № 582-к, яким позивача звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 10 червня 2021 року;
- поновити позивача на публічній службі в Хмельницькій обласній прокуратурі на рівнозначній посаді, яку він займав до звільнення, а саме прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області та органах прокуратури України на умовах безстрокового трудового договору;
- зобов`язати Хмельницьку обласну прокуратуру зарахувати позивачу весь час вимушеного прогулу в загальну вислугу (стаж) та стаж роботи на посадах прокурора;
- стягнути з Хмельницької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 11 червня 2021 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі.
На переконання позивача видання оскаржуваного наказу без наявності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури за поєднанням неподання прокурором заяви про переведення та про намір пройти атестацію, а також без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав до звільнення позивача із займаної посади.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
За висновками судів попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах позивач знаходився у стані повної правової визначеності, коли маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності не міг не усвідомлювати юридичних наслідків неподання заяви за формою, визначеною Порядком № 221 про намір пройти атестацію, у зв`язку з реформуванням органів прокуратури.
Суди попередніх інстанцій, посилаючись на правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2021 року у справі № 140/3790/19 зазначили, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивач вказує, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не врахований висновок постанови Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16, від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16, від 28 вересня 2021 року у справі № 825/3682/14, від 08 квітня 2020 року у справі № 808/2741/16, від 08 вересня 2021 року у справі № 721/910/19, від 09 листопада 2021 року у справі № 640/476/20, від 13 серпня 2020 року у справі № 821/3795/15-а.
Позиція інших учасників справи.
Хмельницька обласна прокуратура у відзиві просить відхилити касаційну скаргу позивача, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року залишити без змін.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (судді-доповідача) Загороднюка А.Г., (суддів) Калашнікова О.В., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01червня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 22 вересня 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З березня 2003 року по 15 листопада 2019 року позивач працював в органах прокуратури Хмельницької області. Остання займана ним посада прокурор відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області.
Наказом виконувача обов`язків прокурора Хмельницької області від 13 листопада 2019 року №1000-к позивача звільнено із займаної посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15 листопада 2019 року.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року у справі № 560/4060/19 визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Хмельницької області від 13 листопада 2019 року №1000-к, якими позивача звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області та органів прокуратури - на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15 листопада 2019 року. Поновлено позивача на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області та органах прокуратури. Стягнуто з прокуратури Хмельницької області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
На виконання постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року у справі № 560/4060/19 наказом керівника Хмельницької обласної прокуратури від 06 травня 2021 року № 465-к з 16 листопада 2019 року позивача поновлено на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області та органах прокуратури. Відділом фінансування та бухгалтерського обліку обласної прокуратури виплачено позиачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16 листопада 2019 року по 25 листопада 2020 року у розмірі 253152, 78 грн.
Після поновлення на роботі позивач повідомив відповідача, що подавати відповідно до пункту 10 Порядку проходження прокурорами атестації Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію відмовляється, про що 11 травня 2021 року працівниками відділу кадрової роботи та державної служби обласної прокуратури складено Акт від 11 травня 2021 року (т.1,а.с.65), що не заперечувалось позивачем.
До Хмельницької обласної прокуратури для передачі до Офісу Генерального прокурора таку заяву позивач не подав.
17 травня 2021 року відповідачем направлено до Офісу Генерального прокурора лист № 07-453 вих - 21, в якому просив повідомити Хмельницьку обласну прокуратуру чи надходила до Офісу Генерального прокурора відповідно до пункту 10 Порядку проходження прокурорами атестації заява позивача Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію (т.1, а.с.63).
03 червня 2021 року на адресу Хмельницької обласної прокуратури надійшов лист від Офісу Генерального прокурора №07/1/1-1734вих-21 від 28 травня 2021 року, в якому відповідача повідомлено про те, що письмова заява про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію від позивача до Офісу Генерального прокурора не надходила (т.1, а.с.64).
Наказом керівника Хмельницької обласної прокуратури від 09 червня 2021 року № 582-к позивача звільнено із займаної посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Хмельницької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 10 червня 2021 року. Підстава: неподання у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію (т.1, а.с.25).
Не погоджуючись з наказом про звільнення, позивач звернувся до суду.
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Спірні правовідносини у цій справі виникли з підстав неподання позивачем у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, а також звільнення її з посади в органах прокуратури за вказаних підстав.
Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: "Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів" (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом..
Відповідно до пунктів 7 - 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;