ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2022 року
м. Київ
справа №640/23456/19
адміністративне провадження №К/9901/32252/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/23456/19
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвокатки Степанової Оксани Сергіївни
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2021 року (головуючий суддя: Губська Л.В., судді: Епель О.В., Степанюк А.Г.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 25 жовтня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого слідчого в особливо важливих справах першого слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 28 жовтня 2019 року;
- поновити ОСОБА_1 в Генеральній прокуратурі України на посаді слідчого в особливо важливих справах першого слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України з 28 жовтня 2019 року або на рівнозначну посаду, яка буде існувати в зазначеному органі на момент такого поновлення;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 28 жовтня 2019 року до дати винесення судового рішення.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що оскаржуване рішення про його звільнення прийнято Генеральним прокурором України без законних підстав, тобто у спосіб, який суперечить Конституції України і Закону України "Про прокуратуру". Вважає це рішення протиправними з огляду на те, що його звільнено з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", який встановлює порядок звільнення прокурора в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Організаційно-правова форма юридичної особи - Генеральної прокуратури України як органу державної влади, в якому працював позивач, не змінювалась. Це, на думку позивача, свідчить про те, що Генеральний прокурор України діяв всупереч вимог пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" і частини другої статті 19 Конституції України, видаючи спірний наказ, а позивача звільнено з порушенням установленого законодавством порядку.
До того ж, позивач наполягав, що передбачені пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - "Закон №113-ІХ") підстави для звільнення, застосовуються виключно для осіб, які обіймають посаду прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур, а він, в свою чергу, перебував на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах першого слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, тобто не на посаді прокурора.
Вважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених трудових прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю:
- визнано протиправним і скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 25 жовтня 2019 року №1211ц про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого слідчого в особливо важливих справах першого слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 28 жовтня 2019 року;
- зобов`язано Офіс Генерального прокурора поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого в особливо важливих справах першого слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України з 29 жовтня 2019 року або на рівнозначну посаду, яка буде існувати в органах прокуратури України, в тому числі в Офісі Генерального прокурора на момент такого поновлення;
- стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 жовтня 2020 року до 24 березня 2021 року в сумі: 686 463,36 грн.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що законодавець виділяє дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а саме: у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, та у разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Судом першої інстанції не було встановлено факт ліквідації, реорганізації або скорочення чисельності прокурорів Генеральної прокуратури України, що свідчить про ненастання події, з якою пов`язана можливість застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" як підстави звільнення працівника.
До того ж, окружний суд дійшов висновку, що згідно пункту 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ слідчі можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, що передбачає подання відповідної заяви.
Втім, окружний суд зауважив, що наслідки неподання такої заяви особою визначені лише для прокурора, а саме - звільнення відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з підстав передбачених пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ. Одночасно, таких наслідків у виді звільнення для слідчого законодавець не визначив.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року скасовано і прийнято нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовлено у повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що матеріали справи не містять доказів звернення позивача до Генерального прокурора із заявою за формою, визначеною чинним законодавством (або навіть довільною формою), про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію у зв`язку з реформуванням органів прокуратури. Тож, апеляційний суд дійшов висновку, що у відповідача не було законодавчо визначених підстав для його атестування та, як наслідок, для переведення до Офісу Генерального прокурора.
Також, суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача стосовно того, що застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" можливе лише за умови ліквідації, реорганізації установи, скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, оскільки підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX таких умов не передбачено.
До того ж, апеляційний суд відхилив довід позивача щодо незастосування до нього як до слідчого, а не прокурора Генеральної прокуратури України, правових наслідків у виді звільнення з посади у зв`язку з не поданням заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, на підставі аналізу правозастосування пункту 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 через свого представника звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на нього.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У серпні 2021 року представник ОСОБА_1 - адвокатка Степанова О.С. подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2021 року скасувати і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року.
В обґрунтування касаційної скарги представник ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуване судове рішення ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ та пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Скаржник наполягає, що на позивача як на слідчого Генеральної прокуратури України не розповсюджуються положення Закону №113-ІХ стосовно атестації, а тому звільнення позивача, за умови неподання ним заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора та намір пройти атестацію, є незаконним.
До того ж, скаржник наполягає, що правовий наслідок у виді звільнення з посади, передбачений пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, також стосується виключно до прокурорів і неправомірно був застосований до позивача, який обіймав посаду слідчого.
Верховний Суд ухвалою від 20 вересня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора просить відмовити у її задоволенні, а судове рішення апеляційного суду залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Генеральний прокурор свого відзиву на касаційну скаргу не надав, копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримав 23 вересня 2021 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з липня 2003 року до жовтня 2019 року безперервно працював в органах прокуратури України на різних прокурорсько-слідчих посадах.
Наказом Генерального прокурора України від 11 липня 2018 року №647ц призначений на посаду старшого слідчого в особливо важливих справах першого слідчого відділу управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 не подав заяву Генеральному прокурору про переведення в Офіс Генерального прокурора.
Наказом Генерального прокурора від 28 жовтня 2019 року №1211ц ОСОБА_1 звільнено із займаної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 28 жовтня 2019 року із посиланням на підпункт 1 пункту 19 розділу II "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом статей 2, 5-1 КЗпП України право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - "Закон").
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України "Про прокуратуру" були внесені зміни.
Статтею 14 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
За текстом Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Відповідно до пунктів 7-17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - "Порядок №221").
Пунктом 9 Порядку №221 встановлено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Відповідно до пункту 10 Порядку заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).