ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2022 року
м. Київ
справа №640/22636/19
адміністративне провадження № К/9901/42069/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про поновлення на роботі,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 (головуючий суддя - Кучма А.Ю., судді - Аліменко В.О., Безименна Н.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 17.10.2019 №1119ц про звільнення позивача з посади заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю - начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
- поновити позивача на посаді заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю - начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 18.10.2019 по день винесення судом рішення про поновлення на посаді.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача була відсутня законна підстава для його звільнення через відсутність жодної з підстав, передбачених у п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру". Позивач вказував, що Генеральна прокуратура України не перебувала в стані припинення, а тому вказане фактично свідчить про не настання події, з якою пов`язано можливість застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Позивач зазначав, що наказ про звільнення та дії Офісу Генерального прокурора щодо організації процесу атестації є протиправними, необґрунтованими та дискримінаційними, такими, що порушують конституційні права позивача, а тому підлягають визнанню протиправними. Також зазначав, що при його звільненні була порушена процедура попередження, як це передбачає ст. 49-2 КЗпП України, і його особисто не було попереджено про звільнення.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.05.2021 задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 17.10.2019 №1119ц.
Поновлено ОСОБА_1 в Офісі Генерального прокурора на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав на момент звільнення, а саме посаді заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю - начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України з 18.10.2019.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 2 707 845,17 грн.
Допущено негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 51 687,72 грн.
4. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що оскільки станом на час звільнення позивача з посади, ні реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення), ні ліквідації Генеральної прокуратури України не відбулось, а здійснено лише перейменування юридичної особи, так само як і відсутнє скорочення кількості прокурорів такого органу прокуратури, то відсутня підстава спірного наказу, передбачена п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру". Суд дійшов висновку про невідповідність наказу про звільнення позивача вимогам Закону України "Про прокуратуру", оскільки застосування у спірному наказі про звільнення посилань на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" без зазначення конкретної підстави для звільнення породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
5. Судом першої інстанції зазначено, що з метою відновлення порушеного права позивача на працю, враховуючи незаконність звільнення позивача, позивача належить поновити на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав на момент звільнення, а саме посаді заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю - начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України, з 18.10.2019.
6. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд вказав, що підстави для застосування коефіцієнта підвищення тарифних ставок і посадових окладів після 12.12.2020 відсутні, а тому посилання позивача на необхідність здійснення розрахунку середньої заробітної плати з урахуванням коефіцієнта підвищення та застосування статті 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 12.12.2020 по 24.05.2021 суд першої інстанції визнав помилковими.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.05.2021 скасовано. Ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
8. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вказав, що проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури. Посилання ж у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ на нормативний припис як на підставу для звільнення прокурора на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", містить інший зміст положень цієї статті, які визначають "Загальні підстави для звільнення прокурорів", визначені Законом №1697-VII, який прийнятий у часі раніше, а саме 14.10.2014. Оскільки, Закон №113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження наказу про звільнення з посади прокурора.
9. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскільки доказів, які б підтверджували факт звернення позивача із заявою в порядку, визначеному законодавством, матеріали справи не містять, то саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
10. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що положення Закону №113-IX на день їх виконання відповідачем і прийняття спірного наказу були чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку №221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
11. Не погоджуючись з прийнятою постановою суду апеляційної інстанції, у листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить зазначене судове рішення скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва.
12. Касаційна скарга мотивована неврахуванням судом апеляційної інстанції правового висновку Верховного Суду, який викладено в постановах від 24.04.2019 у справі №815/1554/17 та від 03.06.2020 у справі №817/3431/14 стосовно вказівки в оскаржуваному наказі про звільнення на відповідну норму права та щодо конкретизації підстав звільнення з огляду на принцип юридичної визначеності.
13. Також, скаржник вказує на необхідність відступлення від висновку Верховного Суду, який викладено в постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі №200/13482/19-а, акцентуючи увагу на неподібність правовідносин, а саме в частині подання/неподання заяви до Генерального прокурора про переведення позивача до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури у встановлений строк та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", та в постанові Верховного Суду від 29.09.2021 у справі №640/24727/19, зазначаючи про можливість захисту порушених прав позивача та гарантій їх реалізації, які закріплені в Конституції України з огляду на існуючі у чинному законодавстві умови та процедури звільнення, спеціальний характер Закону України "Про прокуратуру" і його пріоритетність у спірних правовідносинах та подвійне правове регулювання діяльності прокуратури України.
14. Позивач вважає, що ні Закон України "Про прокуратуру", ні інші закони не містять порядку подання заяви про намір пройти атестацію, а форма заяви суттєво обмежує його права та свободи, а саме: не передбачено посаду, на яку позивач буде надавати згоду в Офісі Генерального прокурора, спеціалізацію на цій посаді, що позивач розцінює як втручання у його приватне життя, порушення ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 12 Загальної декларації прав людини. Зазначає, що судом апеляційної інстанції не було враховано, що до нього застосовано механізм звільнення, який порушує конституційні принципи та окремі конституційні права громадянина.
15. Скаржник посилається на рішення Конституційного Суду України від 21.07.2021 (справа №3-107/2020), згідно з яким визнано неконституційним положення п. 8 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію", відповідно до якого з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції, а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів. Позивач вважає, що п. 8 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" за своїм змістом є аналогічним з п. 6 розділу ІІ Закону №113-ІХ, який стосується безпосередньо атестації прокурорів, а тому атестація прокурорів, передбачена Законом №113-ІХ, є неконституційною та незаконною.
16. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк від учасників справи не надійшло.
Рух адміністративної справи y суді касаційної інстанції
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.11.2021 для розгляду справи №640/22636/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 08.12.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі п. 1, 2 ч. 4 ст. 328 КАС України, та встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
19. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2022 справу призначено до попереднього касаційного розгляду.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з наказом Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. від 17.10.2019 №1119ц, керуючись статтею 9 Закону України "Про прокуратуру", пунктом 2 частини другої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю - начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 18.10.2019.
21. Судами також встановлено, що позивачем у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію не подано.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
22. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
24. В касаційній скарзі позивач вказує на неврахування судом апеляційної інстанції правового висновку Верховного Суду, який викладено в постановах від 24.04.2019 у справі №815/1554/17 та від 03.06.2020 у справі №817/3431/14 стосовно вказівки у спірному наказі про звільнення на відповідну норму права та щодо конкретизації підстав звільнення з огляду на принцип юридичної визначеності.
25. У справі №815/1554/17 Верховний Суд дійшов висновку про те, що наявність у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником "або", покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом. Верховний Суд зазначив, що вказівка відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення №302к від 17.02.2017 на зазначену вище норму Закону без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
26. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що вказана постанова була прийнята в часі раніше, до запровадження Законом №113-ІХ атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора, отже у наведеній скаржником справі Верховним Судом не досліджувалося питання застосування до правовідносин, пов`язаних з проведенням атестації прокурорів, положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у їх взаємозв`язку з положеннями Закону №113-ІХ, тобто висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, не є релевантними по відношенню до спірних правовідносин. Таким чином, Верховним Судом відхиляються посилання позивача на вищенаведену постанову Верховного Суду.
27. У постанові від 03.06.2020 у справі №817/3431/14 Верховний Суд вказав на те, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції. Заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
28. Однак, вищенаведена правова позиція була висловлена Верховним Судом стосовно правовідносин, які мають інший зміст та не є подібними з правовідносинами у цій справі, оскільки не стосуються процедури атестації прокурорів, запровадженої Законом №113-ІХ від 19.09.2019. Таким чином, Верховним Судом відхиляються посилання позивача на вищенаведену постанову Верховного Суду.
29. При прийнятті рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції застосував правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 26.11.2020 у справі №200/13482/19-а, а також від 29.09.2021 у справі №640/24727/19.
30. У вказаних справах предметом дослідження Верховного Суду стало питання правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX. Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону №113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку №221 відповідно до Закону №113-ІХ). Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону №113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
31. Так, Верховний Суд зазначив, що посилання у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ на нормативний припис як на підставу для звільнення прокурора на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", містить інший зміст положень цієї статті, які визначають "Загальні підстави для звільнення прокурорів", визначені Законом, який прийнятий у часі раніше, а саме 14.10.2014, який набрав чинності 15.07.2015.
32. Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.