ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 560/2665/20
адміністративне провадження № К/9901/16328/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Данилевич Н.А., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 560/2665/20
за позовом ОСОБА_1 до Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Хмельницької обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року, прийняте в складі головуючого судді Майстера П.М., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Драчук Т. О., суддів Полотнянка Ю.П. Ватаманюка Р.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 2 (далі - Кадрова комісія) від 09.04.2020 № 340 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 прокурором відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримки державного обвинувачення Прокуратури Хмельницької області;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Хмельницької області від 28.04.2020 № 321к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримки державного обвинувачення прокуратури Хмельницької області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 25.05.2020;
- поновити ОСОБА_1 на публічній службі в Прокуратурі Хмельницької області на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримки державного обвинувачення Прокуратури Хмельницької області на умовах безстрокового трудового договору;
- зобов`язати Прокуратуру Хмельницької області зарахувати ОСОБА_1 весь час вимушеного прогулу в загальну вислугу та стаж роботи на посадах прокурора;
- стягнути з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30.04.2020 до моменту фактичного поновлення на публічній службі.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є незаконним з тих підстав, що Офісом Генерального прокурора та Кадровою комісією не було дотримано вимог Законів під час проведення атестації прокурорів регіональних прокуратур, в порівнянні з атестацією прокурорів Генеральної прокуратури. Також звертав увагу, що в наказі про звільнення позивача вказано 2 підстави звільнення: 1) п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру"; 2) рішення кадрової комісії № 2, відповідно до тексту якого, взагалі відсутня будь-яка інформація про ліквідацію, реорганізацію або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Уважає, що зазначена правова невизначеність підстав для його звільнення із займаної посади призвела до фактичного порушення трудових прав, оскільки його не було належним чином повідомлено про дійсні підстави звільнення, а оскаржуваний ним наказ не відповідає вимогам Закону України "Про прокуратуру", що є підставою для його скасування. У зв`язку з цим позивач просив суд скасувати оскаржувані рішення відповідачів та поновити його на посаді.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що результати атестації позивача на етапі складання ним іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки об`єктивно свідчать про наявність підстав для ухвалення Комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, а відтак рішення Кадрової комісії є правомірним.
5. Також судами попередніх інстанцій було зазначено про те, що оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини другої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, тому відсутні підстави для скасування наказу прокурора Хмельницької області від 28.04.2020 № 321к про звільнення позивача.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
7. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, позивач посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
8. У цьому зв`язку автор касаційної скарги зазначив, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII, на виконання вимог підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ у подібних правовідносинах, а саме щодо оцінки: правомірності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором та правомірності звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VIІ (у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) за відсутності рішення кадрової комісії про успішне проходження атестації та за відсутності ліквідації чи реорганізації регіональної прокуратури, скорочення кількості прокурорів.
9. Також касатор посилається на те, що у цій справі відбулося втручання держави у приватне життя позивача без легітимної мети, чим порушено статтю 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
10. Крім того позивач посилається на неналежний розгляд комісією його заяви про повторне проходження іспиту через незадовільний стан здоров`я.
ІV. Позиція інших учасників справи.
11. У відзиві на касаційну скаргу Хмельницька обласна прокуратура зазначає про необґрунтованість доводів позивача, у зв`язку з чим, уважає що рішення судів попередніх інстанцій підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
12. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А., від 17 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України щодо відсутності висновку Верховного Суду із застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX від 19 вересня 2019 року.
13. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями суддю Уханенка С.А. замінено на суддю Радишевську О.Р. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 16 вересня 2022 року № 1451/0/78-22.
14. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року справу призначено до розгляду у попереднє судове засідання на 22 вересня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
15. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 16 січня 1988 року по 30 квітня 2020 року працював в органах Прокуратури Хмельницької області.
16. Наказами Генерального прокурора від 07.02.2020 № 77 та № 78 створено першу та другу кадрові комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур та затверджено їх персональний склад.
17. Позивач 11.10.2019 на підставі п. 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду в обласній прокуратурі та про допуск до проходження атестації.
18. Наказом Генерального прокурора від 21.02.2020 № 105 встановлено прохідний бал (93 бали) для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап).
19. За наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап тестування), ОСОБА_1 відповідно до додатку № 2 до протоколу № 5 другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020, набрав 88 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (93 бали) і його не допущено до проходження наступного етапу атестації.
20. Ці результати відображені у відповідній відомості, про що ОСОБА_1 ознайомлений шляхом проставлення власного підпису. У примітках до цієї відомості будь-які зауваження з боку позивача щодо процедури та порядку складення іспиту не зазначено. У зв`язку з цим Кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур прийнято рішення від 09.04.2020 № 340 про неуспішне проходження позивачем атестації.
21. На підставі цього рішення наказом прокурора Хмельницької області від 28.04.2020 № 321к позивача звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення Прокуратури Хмельницької області відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30.04.2020.
22. Не погоджуючись із рішеннями відповідачів, посилаючись на їх неправомірність та необґрунтованість, позивач звернувся до суду із цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
23. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
26. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури .
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
В силу приписів пп. 2 п. 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
27. На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі -Порядок № 221).
За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II Прикінцеві і перехідні положення Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.