ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/10694/19
адміністративне провадження № К/9901/18545/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання: Приходько Н.І.
представника позивача - Пушанко І.О.
представника відповідача - Шокуна О.В.
представників третіх осіб - Войтюка Д.В., Арзуманян В.В., Войкової С.В., Бершадської І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №640/10694/19
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта", Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору: Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго", Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України", Акціонерне товариство "Українська залізниця", Акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" про визнання незаконною та нечинною постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року (суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Шулежка В.П., суддів: Літвінової А.В., Погрібніченка І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року (суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Бєлової Л.В., суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" звернулося до суду першої інстанції з адміністративним позовом, в якому просило визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" в частині слів: "Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затвердити базовий норматив у розмірі 90 відсотків".
2. Позовна заява мотивована тим, що постанова №364 суперечить положенням Закону України "Про управління об`єктами державної власності", Господарському кодексу України, прийнята відповідачем необґрунтовано, упереджено, недобросовісно, з порушенням принципу рівності перед законом та принципу пропорційності, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване прийняття постанови.
Позивач зазначив, що, враховуючи фінансові обставини, в яких перебуває ПАТ "Укрнафта", у тому числі значний обсяг непокритого збитку за 2018 рік, сплата дивідендів і сплата до державного бюджету частини чистого прибутку у розмірі базового нормативу (90 відсотків) є непосильним та необґрунтовано завищеним для підприємства.
Заявник стверджує, що відповідач при прийнятті оскаржуваної постанови порушив вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема, не забезпечив дотримання принципів здійснення регуляторної політики, а також прийняв оскаржувану постанову за відсутності аналізу регуляторного впливу положень останньої у затвердженій редакції, без оприлюднення редакції постанови, яка була прийнята та без погодження остаточної редакції такої постанови уповноваженим органом.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року за клопотанням Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" об`єднано в одне провадження адміністративні справи №640/10694/19 та №640/11137/19 за позовом Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364.
4. У підготовчому засіданні, призначеному на 08 жовтня 2019 року, за клопотанням відповідача судом залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго" (далі - ПАТ "Укргідроенерго"), Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" (далі - АТ "Ощадбанк"), Акціонерне товариство "Українська залізниця" (далі - АТ "Українська залізниця"), Акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" (далі - АТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія").
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року позовну заяву НАК "Нафтогаз України" до КМУ про визнання протиправною та нечинною постанови № 364 залишено без розгляду.
6. У судовому засіданні 19 лютого 2020 року представником ПАТ "Укрнафта" подано до суду заяву про зміну предмета спору. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.02.2019 заяву про зміну предмета спору повернуто без розгляду, оскільки остання подана поза межами встановлених статтею 47 КАС України строків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року №1015 в частині його застосування до Публічного акціонерного товариства "Укрнафта".
8. Рішення судів мотивовані тим, що положення абзацу першого пункту 1 Постанови №364, які застосовуються до ПАТ "Укрнафта", прийняті з грубим порушенням встановленої законом процедури та не відповідають критеріям щодо рішення суб`єкта владних повноважень, визначених у статті 2 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Кабінет Міністрів України звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні позову відмовити.
10. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми ст. 21, 24, 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Касатор вказує, що під час прийняття регуляторних актів Урядом, в порядку, передбаченому ст.24 вказаного Закону Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів державної влади наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акту та прийняття такого регуляторного акту і не обмежений доводами Державної регуляторної служби України щодо неможливості прийняття такого акту.
Саме по собі рішення Державної регуляторної служби України не може бути перешкодою для прийняття вищим органом виконавчої влади нормативно-правового акту.
Заявник зазначає, що Кабінет Міністрів України наділений свободою розсуду щодо встановлення розмірів базового нормативу стосовно конкретного суб`єкта господарювання у будь-якому розмірі, починаючи з 30%. Відповідно до вимог чинного законодавства України затвердження та визначення розміру базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у відповідному році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, є виключними дискреційними повноваженнями Кабінету Міністрів України, а суд не вправі втручатися у вирішення вказаного питання, в тому числі, шляхом визначення доцільності, достатності, обґрунтованості розміру базового нормативу відносно конкретного суб`єкта господарювання.
На думку касатора, можливість та необхідність встановлення розміру базового відрахування частки чистого прибутку у розмірі 90 % обумовлена Законом України "Про державний бюджет на 2019 рік", а тому могла бути застосована Урядом та наявність у нього обґрунтованих підстав для встановлення базового нормативу у розмірі 30% для виключного переліку суб`єктів господарювання.
Заявник вважає, що наявність у ПАТ "Укрнафта" заборгованості, в тому числі, податкового боргу за попередні бюджетні періоди, фактично є невиконанням ПАТ "Укрнафта" взятих на себе зобов`язань та не може бути підставою для невиконання позивачем інших зобов`язань, прямо закріплених Законами України "Про управління об`єктами державної власності" та "Про акціонерні товариства".
Касатор наголошує, що суди попередніх інстанцій безпідставно вийшли за межі позовних вимог, застосувавши до спірних правовідносин норму частини 10 статті 264 КАС України в частині визнання нечинною норми Постанови № 364 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1015 "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", яка не була предметом розгляду справи №640/10694/19.
11. Верховний Суд ухвалою від 13 серпня 2020 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
12. Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" надало відзив на касаційну скаргу, в якому просило залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
13. Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго" подало заяву по суті справи, в якій зазначило, що оскаржувана постанова №364 в редакції від 24 квітня 2019 року як акт індивідуальної дії вичерпала свою дію стосовно ПАТ "Укргідроенерго" у зв`язку із її виконанням шляхом виплати Товариством дивідендів державі за 2018 рік. Стосовно постанови № 364 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1015 "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" Товариство наголосило на необхідності скасування цієї постанови в повному обсязі.
14. Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" подало відзив на касаційну скаргу, в якому підтримало наведені у ній вимоги та зазначило, що оскаржувана постанова прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. НАК "Нафтогаз України" є господарським товариством, засновником та єдиним акціонером якого є держава, а ПАТ "Укрнафта" є господарським товариством, 50 відсотків плюс одна акція якого належить НАК "Нафтогаз України", 100 % акцій якої належить державі.
16. Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято постанову №364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" (далі по тексту - Постанова №364), відповідно до якої затверджено базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.
17. Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
18. Для Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України", Приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", Акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" затверджено базовий норматив у розмірі 30 відсотків.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
20. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року №794-VІІ (далі - "Закон № 794-VІІ"), Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (ч. 1 та 2 ст. 49 Закону № 794-VІІ).
Правові основи управління об`єктами державної власності визначає Закон України "Про управління об`єктами державної власності" від 21 вересня 2006 року № 185-V (далі - Закон № 185-V).
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 185-V об`єктами управління державної власності є, зокрема, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій.
Згідно із частиною першою статті 4 Закону № 185-V суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, Кабінет Міністрів України.
Відповідно до частини п`ятої статті 11 Закону № 185-V господарська організація, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави, за підсумками календарного року зобов`язана спрямувати частину чистого прибутку на виплату дивідендів згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Господарські товариства, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, сплачують до Державного бюджету України дивіденди у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, нараховані пропорційно розміру державної частки (акцій) у їх статутних капіталах.
Господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких знаходяться у статутних капіталах господарських товариств, частка держави в яких становить 100 відсотків, сплачують дивіденди безпосередньо до Державного бюджету України у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, у розмірі базових нормативів відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, але не менше 30 відсотків, пропорційно розміру державної частки (акцій) у статутних капіталах господарських товариств, акціонером яких є держава і володіє в них контрольним пакетом акцій.
Частиною п`ятою статті 11 вказаного Закону № 185-V визначено, що відрахування частини чистого прибутку на виплату дивідендів здійснюється згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
На виконання статей 5-2 і 11 Закону № 185-V постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року №702 затверджено Порядок формування та реалізації дивідендної політики держави (далі - Порядок №702), яким визначено механізм формування Мінекономрозвитку разом з Мінфіном дивідендної політики держави, її реалізації суб`єктами управління корпоративними правами, що належать державі у статутному капіталі господарських організацій.
Дія цього Порядку поширюється на всі господарські організації з державною часткою у статутному капіталі, а також на господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток, паїв) яких належить господарським товариствам, державна частка у статутному капіталі яких становить 100 відсотків, у тому числі на дочірні підприємства.
Згідно з пунктом 6 Порядку №702 базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, становлять не менш як 30 відсотків чистого прибутку.
Пунктом 8 Порядку №702 встановлено, що базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, затверджуються щороку Кабінетом Міністрів України за поданням Мінекономрозвитку та доводяться до відома суб`єктів управління корпоративними правами держави.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято постанову № 364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" (далі - Постанова № 364, оскаржувана постанова), відповідно до якої затверджено базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.
Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
Для публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України", приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" затверджено базовий норматив у розмірі 30 відсотків.
Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.