ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2022 року
м. Київ
справа №540/2557/18
адміністративне провадження № К/9901/26648/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді- Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року (головуючий суддя: Дуброва В.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (головуючий суддя: Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі №540/2557/18 за позовом Приватного підприємства "Будівельна фірма "Херсон-сервісбуд" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
12 грудня 2018 року Приватне підприємство "Будівельна фірма "Херсон-Сервісбуд" (далі також позивач або ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд") звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області (далі - третя особа, УДАБІ у Херсонській області), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ № 60-Л від 11 жовтня 2018 року про анулювання дії ліцензії № 2013024691 ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд", зобов`язати відновити ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" дію ліцензії № 2013024691 з внесенням даних до реєстру виданих ліцензій.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано пункт 18 Додатку № 2 до наказу Державної архітектурно - будівельної інспекції України № 60-Л від 11 жовтня 2018 року в частині анулювання ліцензії № 2013024691 на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV та V категорії складності ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд".
Зобов`язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України внести відомості до Реєстру виданих ліцензій про скасування анулювання ліцензії № 2013024691, виданої ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" з терміном дії з 25 січня 2016 року по 25 січня 2021 року.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 19 вересня 2019 року), у якій просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 20 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
09 грудня 2019 року на адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 з посади судді у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач не погоджується з висновками, викладеними в акті перевірки від 10 жовтня 2018 року, які стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, оскільки вважає порушеною процедуру проведення перевірки. Зокрема, позивач зазначає, що не отримував письмове повідомлення про проведення перевірки, чим порушено частини 4 статті 5 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V). Незважаючи на це, керівник підприємства допустив уповноважену особу перевіряючого органу до перевірки, яка розпочалася 04 жовтня 2018 року (четвер), та погодився підготувати усі необхідні документи. Проте, 05 жовтня 2018 року (п`ятниця) інспектор УДАБІ в Херсонській області не прибув. 06 та 07 жовтня 2018 року перевірка не проводилася у зв`язку з вихідними днями, а з 08 жовтня по 18 жовтня 2018 року керівник підприємства був терміново госпіталізований до Херсонської обласної клінічної лікарні, у зв`язку з чим не мав можливості забезпечити доступ до проведення перевірки. Отримавши поштою акт від 10 жовтня 2018 року, керівником ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" направлено до третьої особи заяву з проханням повторно провести планову перевірку, проте 23 листопада 2018 року отримав відповідь про неможливість задоволення вказаної заяви та анулювання ліцензії. Позивач вважає, що вказані вище обставини не давали відповідачу підстав вважати, що ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" відмовив у проведенні перевірки, а тому були відсутні підстави для видачі наказу № 60-Л від 11 жовтня 2018 року про анулювання ліцензії.
В свою чергу, представником відповідача надано до суду відзив на позов, в якому він заперечує проти задоволення позовних вимог, вважаючи, що наказ ДАБІ України від 11 жовтня 2018 року № 60-Л в частині анулювання ліцензії № 2013024691, виданої ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд", прийнято правомірно та на законних підставах, а тому скасуванню не підлягає. Щодо процедури проведення перевірки, то відповідач зазначає, що на виконання приписів Закону № 877-V на адресу ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" було направлено рекомендованим листом від 07 вересня 2018 року повідомлення № 1021-1.19/1417-і про проведення планової перевірки щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками. Проте позивачем навмисно не отримано вказане повідомлення, що підтверджується відомостями сайту Укрпошта (повідомлення № 7300303833810). У перший день перевірки 04 жовтня 2018 року керівником ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" отримано направлення на проведення перевірки від 02 жовтня 2018 року. Проте в порушенням абзаців 2 і 4 статті 11 Закону № 877-V позивачем не було надано документів, пояснень, довідок, відомостей, матеріалів з питань, що виникли під час перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов та не допущено посадових осіб третьої особи до здійснення перевірки. Посилання позивача на перебування керівника підприємства на лікарняному відповідач вважає необґрунтованим з покликанням на частину 11 статті 4 Закону № 877-V. Враховуючи, що позивачем не забезпечено присутність уповноваженої ним особи при проведенні перевірки, відповідач вважає такі дії відмовою ліцензіата у проведенні перевірки.
Також представником третьої особи було надано до суду письмові пояснення щодо позовної заяви, згідно яких вважає позовні вимоги необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають. Щодо процедури проведення планової перевірки ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд", висновки якої стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу № 60-Л від 11 жовтня 2018 року, то третя особа наголошує на дотриманні контролюючим органом вимог Закону № 877-V. Водночас зазначає, що позивачем не було допущено посадових осіб ліцензійного органу до проведення перевірки, що дало підстави для складання акту від 10 жовтня 2018 року про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Вказані обставини відповідно до пункту 8 частини 2 статті 16 Закону № 222-VIII стали підставою для анулювання ліцензії, виданої ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд".
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 25 січня 2016 року № 3-Л ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" видано ліцензію на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорії складності (за переліком робіт згідно з додатком), зі строком дії з 25 січня 2016 року по 25 січня 2021 року, реєстраційний запис № 2013024691.
07 вересня 2018 року Управлінням ДАБІ у Херсонській області складено повідомлення №1021-1.19/1417-і про проведення у період з 04 жовтня по 10 жовтня 2018 року планової перевірки щодо додержання ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, яке направлено ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" рекомендованим листом від 07 вересня 2018 року № 7300303833810.
02 жовтня 2018 року в.о. начальника Управління ДАБІ у Херсонській області Вакуленко В.В. видано направлення № 43 для проведення планової перевірки щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, відповідно до якого на підставі наказу Держархбудінспекції від 29 листопада 2017 року № 1788 (зі змінами від 29 грудня 2017 року № 1943) головний державний інспектор Лисовець М.Ю. та головний інспектор будівельного нагляду Ткачук С.Г. направляються для здійснення планової перевірки ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" з 04 по 10 жовтня 2018 року.
04 жовтня 2018 року головними державними інспекторами Управління ДАБІ у Херсонській області копія вказаного направлення була вручена директору ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" Нонь-Красовському, що підтверджується його особистим підписом на примірнику направлення.
10 жовтня 2018 року посадовими особами Управління ДАБІ у Херсонській області складено акт № 43 за результатами проведення планової перевірки додержання ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, яким відповідно до розділу "Опис виявлених порушень" встановлено наступні порушення, зокрема:
абзацу 2 статті 11 Закону України № 877 - посадові особи органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов суб`єктом господарювання не допущені;
порушення абзацу 4 частини першої статті 11 Закону України №877 - документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов суб`єктом господарювання не надані.
Примірник Акту перевірки від 10 жовтня 2018 року № 43 надіслано ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" рекомендованим листом з повідомленням та вручено позивачу 23 жовтня 2018 року, що підтверджується копією рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення.
10 жовтня 2018 року Комісією у складі посадових осіб Управління ДАБІ у Херсонській області за результатами планової перевірки додержання ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, згідно з актом перевірки від 10 жовтня 2018 року № 43 складено Акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
11 жовтня 2018 року начальником Управління ліцензування, обстеження та паспортизації Держархбудінспекції Кондратенко С. відповідно до статті 17 Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затвердженого постановою КМУ від 05 грудня 2007 року № 1396, керуючись положенням про Державну архітектурно - будівельну інспекцію України, затвердженим постановою КМУ від 09 липня 2014 року № 294, та на підставі висновку Ліцензійної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів (протокол від 11 жовтня 2018 року № 60) видано Наказ № 60-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування".
Додаток № 2 до вказаного наказу містить Перелік ліцензіатів, яким анулюється ліцензія у зв`язку з виявленими порушеннями Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, відповідно до пункту 18 якого внесені відомості про анулювання ліцензії №2013024691, виданої ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" (рішення № 3-Л від 25 січня 2016 року) на підставі абзацу 12 пункту 21 Порядку, Постанови КМУ № 1396.
Листом Управління ДАБІ у Херсонській області від 15 листопада 2018 року № 1021-1.19/1652-і повідомлено ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд", що за результатами розгляду та відповідно до наказу Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 11 жовтня 2018 року № 60-Л прийнято рішення анулювати дію ліцензії, реєстраційний запис 2013024691 ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" (код ЄДРПОУ 33390971).
Після отримання 23 жовтня 2018 року вказаного акту перевірки, позивач звернувся до Управління ДАБІ у Херсонській області з заявою про повторне проведення планової перевірки щодо додержання ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками.
13 листопада 2018 року листом - відповіддю № 1021-1.18/2254 Управління ДАБІ у Херсонській області повідомило ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" про відсутність можливості провести повторну перевірку, оскільки законодавством не передбачена можливість перенесення термінів планових перевірок.
Вважаючи наказ Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 11 жовтня 2018 року № 60-Л в частині анулювання дії ліцензії, реєстраційний запис 2013024691, виданої ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" (код ЄДРПОУ 33390971) протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не доведено у встановлений законом спосіб факт ненадання позивачем документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, з яким законодавець пов`язує відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування, що дає підстави для висновку про безпідставність складання Управлінням ДАБІ у Херсонській області акту від 10 жовтня 2018 року про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
Суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання відповідача на відмову керівника ПП "БФ "Херсон-Сервісбуд" у доступі посадових осіб органу ліцензування до місця провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, зазначивши, що такі доводи спростовуються тим, що у перший день проведення перевірки директор підприємства власноруч отримав направлення на перевірку від 02 вересня 2018 року № 43, тим самим допустив посадових осіб органу ліцензування до проведення перевірки. Водночас судом враховано, що під час розгляду справи представники відповідача та третьої особи не спростували доводів позивача щодо не прибуття інспекторів органу ліцензування на перевірку 05 жовтня 2018 року.
Суди попередніх інстанцій визнали поважними причини відсутності керівника підприємства за місцем здійснення своєї діяльності з 08 жовтня 2018 року по 10 жовтня 2018 року у зв`язку з його тимчасовою непрацездатністю, що підтверджено листком непрацездатності лікарського закладу.
Щодо доводу відповідача про ненадання позивачем документів щодо предмета перевірки, то суди зазначили, що в розумінні пункту 8 частини 2 статті 16 Закону №222-VIII відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається, серед іншого, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування. Проте відповідачем та третьою особою не надано доказів надіслання органом ліцензування ліцензіату письмової вимоги щодо надання будь-яких документів.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
За позицією скаржника, судами було неправильно встановлено обставини, які мають значення для справи, внаслідок неправильного дослідження та оцінки доказів. Вважає рішення судів попередніх інстанцій незаконними, необґрунтованими, а також такими, що були ухвалені з порушенням норм матеріального права, а відтак такими, що підлягають скасуванню.
Стверджує, що способи недопуску уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки, які зазначені в дужках пункту 8 частини 2 статті 16 Закону № 222-VIII, не є вичерпними, а лише є одним із варіантів серед різноманіття інших можливих способів недопуску.
Акцентує увагу на тому, що директором позивача отримано примірник направлення від 02 жовтня 2018 року із зазначенням меж питань перевірки, а оскільки зазначені питання кореспондуються із законодавчо визначеними обов`язками суб`єкта господарювання під час здійснення перевірки та беручи до уваги відсутність законодавчого обов`язку органу ліцензування направляти окремий документ "письмову вимогу" посадові особи Держархбудінспекції правомірно дійшли до висновку, що дії відповідача є відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
Наполягає на беззаперечності факту відсутності під час перевірки у період з 08-10 жовтня 2018 року за місцезнаходженням позивача керівника або особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки.
Вважає, що суб`єкт господарювання або уповноважена ним особа має бути присутня щонайменше і в останній день перевірки з метою одержання та підписання відповідного акта перевірки.
Ставить під сумнів факт тимчасової непрацездатності ОСОБА_3, оскільки ним особисто 09 жовтня 2018 року (другий день хвороби та перебування на стаціонарному лікуванні) підписано, засвідчено та скріплено печаткою ряд документів, серед яких тендерна пропозиція.
Скаржник стверджує, що факт тимчасової непрацездатності та /або надання відпутски керівнику, крім випадку, коли його повноваження передаються іншому працівнику у порядку тимчасового заміщення, не припиняє його посадових обов`язків.
Водночас скаржник покликається на правову позицію, викладену в постанові від 29 серпня 2018 року у справі №822/895/17, згідно якої незабезпечення суб`єктом містобудування явки повноважних представників та ненадання необхідної документації, посадова особа під час перевірки може скласти лише акт про недопущення посадових осіб.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що аргументи, викладені в касаційній скарзі, не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій.
Позивач вважає безпідставним покликання відповідача на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 29 серпня 2018 року у справі №822/895/17, оскільки нею врегулюванні інші, ніж у цій справі правовідносини.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ