ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 540/1808/19
адміністративне провадження № К/9901/26999/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Джабурія О.В., суддів: Вербицької Н.В., Кравченка К.В.) у справі за позовом Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради (далі - Управління ДАБК) до ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_2, про знесення мансардного поверху та прибудови до житлового будинку,-
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року Управління ДАБК звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило постановити рішення про знесення самочинно збудованого мансардного поверху та прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, за рахунок відповідача.
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги позивач зазначав, що за заявою громадянки ОСОБА_2 наказами Управління ДАБК призначені позапланові перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва "Реконструкція житлового будинку з надбудовою мансардного поверху та будівництвом прибудови за адресою: АДРЕСА_1", за наслідками яких установлено, що ОСОБА_1 всупереч вимогам пунктом 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок № 466) виконала будівництво мансардного поверху та прибудови до вказаного існуючого житлового будинку без отримання права на виконання будівельних робіт. Відповідачу вносились приписи щодо усунення вказаного порушення, спочатку шляхом надання документу, який дає право на виконання будівельних робіт, а згодом - шляхом добровільного знесення самочинно збудованих мансардного поверху та прибудови до житлового будинку у термін до 27.05.2019. Останньою перевіркою, проведеною 14.06.2019, виявлено, що ОСОБА_1 приписи управління не виконала та в добровільному порядку не знесла самочинно збудовані мансардний поверх та прибудову до житлового будинку. Позивач вважає, що таким чином ОСОБА_1 не виконала вимоги приписів управління щодо усунення порушень містобудівного законодавства, що відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 376 Цивільного кодексу України є підставою для звернення управління до суду та постановлення судового рішення про знесення самочинно побудованого нерухомого майна за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 23.12.2020 відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
Натомість, для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснив будівництво без документів, що дають право на це, і без належно затвердженого проекту та не виконав вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
У цій же справі вбачається, що відсутня одна з обов`язкових та визначальних обставин, які дають позивачу право на звернення до суду із позовом про знесення самочинного будівництва, а саме факт невиконання відповідачем вимог зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
Так, рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11.12.2019 у справі №766/7678/19, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2020, позов ОСОБА_1 задоволено та визнано протиправним і скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 25.03.2019, який винесений відносно ОСОБА_1 Управлінням ДАБК.
Цим же судовим рішенням, яке має преюдиційне значення у даному випадку в силу частини четвертої статті 78 КАС, установлені обставини допущення Управлінням ДАБК суттєвих порушень процедури проведення позапланового заходу.
Отже, як зазначив суд першої інстанції, на даний час відсутній як юридичний факт та як адресований відповідачу акт індивідуальної дії - припис зобов`язального характеру, невиконання якого надавало би позивачу підстави для звернення до суду, а відтак і підстави для прийняття судом рішення про знесення самочинно побудованого нерухомого майна за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.05.2021 скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення - про задоволення позову. Зобов`язав ОСОБА_1 знести самочинно збудований мансардний поверх та прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, за рахунок ОСОБА_1 .
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у ході розгляду справи в суді апеляційної інстанції встановлено, що у зв`язку з реконструкцією житлового будинку з надбудовою мансардного поверху та будівництвом прибудови за адресою: АДРЕСА_1, істотно порушуються права та інтереси третьої особи - ОСОБА_2, яка є власником суміжної земельної ділянки. Дані обставини були встановлені під час з`ясування обставин справи в суді апеляційної інстанції, проте не були взяти до уваги в суді першої інстанції. Так, з матеріалів адміністративної справи вбачається, що ОСОБА_1 зверталась із заявою до начальника управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради з проханням відтермінувати остаточний строк виконання припису щодо знесення самочинного будівництва, додатково повідомляла, що штраф нею сплачений.
Як зазначив суд апеляційної інстанції, на переконання колегії суддів, такі обставини свідчать про те, що факт самочинного будівництва ОСОБА_1 не заперечується.
Колегія суддів враховувала те, що вищезазначений припис був оскаржений та скасований в рамках судової справи № 766/7678/19. Проте, зауважила, що в рамках даної справи встановлено недотримання процедури проведення перевірки, у зв`язку з чим припис був скасований. При цьому, сам факт самочинного будівництва сторонами не заперечувався.
Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог вимоги суб`єкта владних повноважень та зобов`язати відповідача знести самочинно збудований мансардний поверх та прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, за рахунок ОСОБА_1 .
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23.07.2021 ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 810/5680/15, від 06.03.2019 у справі № 814/2645/15, від 28.11.2018 у справі № 815/2311/15, а саме статтю 376 Цивільного кодексу України, оскільки для задоволення даного позову необхідно наявність таких фактів як неможливість перебудови об`єкту, або відмова особи, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови, чого у цій справі не встановлено.
Суд апеляційної інстанції обмежився встановленням факту самочинного будівництва.
У письмових поясненнях третя особа ОСОБА_2 просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.07.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 02.08.2021 касаційну скаргу залишив без руху, а ухвалою від 16.08.2021 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
За зверненнями ОСОБА_2 від 13.09.2018, 24.10.2018 управлінням прийнято наказ № 321 від 28.11.2018 "Про проведення позапланової перевірки", яким призначено провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на об`єкті будівництва: "Реконструкція житлового будинку з надбудовою мансардного поверху та будівництвом прибудови за адресою: АДРЕСА_1, забудовник - ОСОБА_1 .
Згідно з цим наказом 28.11.2018 головному спеціалісту управління Юдіну О.С. видано направлення № 3/74 на проведення позапланової перевірки зі строком дії з 28.11.2018 по 11.12.2018.
Вказаною посадовою особою управління 04.12.2018 складено за №3/74 акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - акт від 04.12.2018 №3/74).
За змістом акта, перевірка відбувалась за участю замовника ОСОБА_1, а за її результатами встановлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 13 постанови Кабінету Міністрів України № 466, яке полягало у тому, що замовник виконав будівництво мансардного поверху та прибудови до існуючого житлового будинку без отримання права на виконання будівельних робіт.
Копію акта надано відповідачу 12.12.2018.
04.12.2018 особою, яка проводила перевірку, складено припис щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності - шляхом надання у строк до 04.02.2019 до управління у встановленому законодавством порядку документи, що надають право на проведення будівельних робіт. Відповідач отримала цей припис 12.12.2018.
Також 04.12.2018 складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною четвертою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
За наслідками розгляду цього протоколу постановою начальника управління від 12.12.2018 №77/885/01-22 ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 5950,00 грн за правопорушення, передбачене частиною четвертою статті 96 КУпАП (порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва). Цю постанову відповідач отримала 12.12.2018, штраф нею сплачено 27.12.2018.
У подальшому управлінням прийнято наказ №57 від 18.03.2019, яким призначено позапланову перевірку виконання вимог припису від 04.12.2018 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, про що також видано направлення №3/18 від 18.03.2019 строком дії з 18 по 29 березня 2019 року.
25.03.2019 посадовою особою управління складено акт №3/18 за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено порушення вимог підпункту "а" пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", підпункту 3 пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України № 553, яке полягало у невиконанні вимог припису від 04.12.2018. За змістом акта перевірку проведено у присутності відповідача, яка відмовилась його підписувати. Акт містить відмітку про надіслання його копії відповідачу засобами поштового зв`язку 26.03.2019.
Крім того, 25.03.2019 складено адресований відповідачу припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - шляхом добровільного виконання знесення самочинно збудованих мансардного поверху та прибудови до житлового будинку у строк до 27.05.2019 та у відповідності із частиною першою статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Також 25.03.2019 складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене абзацом 1 статті 188-42 КУпАП.
Вищевказані акт, припис і протокол отримані відповідачем 29.03.2019.
За результатами перевірки винесено постанову № 16/167/01-22 по справі про адміністративне правопорушення від 01.04.2019, якою накладено штраф на ОСОБА_1 у сумі 5100,00 грн за вчинення правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП (невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду).
14.06.2019 на підставі наказу управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради № 118 від 03.06.2019 "Про проведення позапланової перевірки" та направлення для проведення позапланової перевірки від 03.06.2019 № 3-27 (строк дії направлення з 03 червня до 14 червня 2019 року), посадовою особою управління проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва: "Реконструкція житлового будинку з надбудовою мансардного поверху та будівництвом прибудови за адресою: АДРЕСА_1", про що складено акт від 14.06.2019 № 3/27.
Цим актом встановлено, що вимоги припису від 25.03.2019 не виконані й ОСОБА_1 не виконала в добровільному порядку знесення самочинно збудованих об`єктів, а саме мансардного поверху та прибудови до житлового будинку.
Наведені обставини стали підставою для звернення Управління до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21.11.2018 у справі № 826/12372/17, від 12.12.2018 у справі № 826/7203/17, за наслідками аналізу змісту частини першої статті 38 та пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI, статті 376 Цивільного кодексу України висловила правові позиції про те, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм, є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об`єкта. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв`язку з його невиконанням.
Разом із цим, суд апеляційної інстанції прийняв оскаржуване рішення без урахування зазначеного висновку Верховного Суду та скасував судове рішення, яке відповідає закону.
Так, відповідно до частини першої статті 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (у чинній на час виникнення спірних правовідносин редакції; далі - Закон № 3038-VI), замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Частиною другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва. Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.
Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 34 Закону № 3038-VI реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
Контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю.
Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом (частина сьома статті 34 Закону №3038-VI).