ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 0940/1982/18
адміністративне провадження № К/9901/31624/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14.12.2018 (головуючий суддя: Кафарський В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 (головуючий суддя: Качмар В.Я., судді: Курилець А.Р., Мікула О.І.) у справі №0940/1982/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ПМК-77" до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області про визнання протиправними і скасування припису та постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ПМК-77" (далі - ТОВ "ПМК-77" або позивач) звернулося до суду з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області (далі - УДАБІ у Івано-Франківській області або відповідач), у якому просило:
визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.09.2018;
визнати протиправною і скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11.10.2018 №42/1009/m5/2018.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14.12.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, позов задоволено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ДАБІ України подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.09.2018 УДАБІ в Івано-Франківській області прийнято наказ №829-П/1009/1.5/2018 "Про проведення позапланового заходу", згідно із яким було вирішено провести позаплановий захід на об`єкті будівництва: "Будівництво берегоукріплювальних споруд на території Яблуницької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області" (далі - об`єкт будівництва). Підставою для призначення позапланового заходу слугував лист Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області від 27.08.2018 №60/8-3570.
На підставі наказу №829-П/1009/1.5/2018 від 03.09.2018 було видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 03.09.2019 №829/1009/m.7/2018, зі строком його дії з 26.09.2018 до 26.09.2018.
10.09.2018 Управління направило на адресу ТОВ "ПМК-77" листа, в якому повідомлялося про проведення перевірки та необхідність подання суб`єктом господарювання належним чином завірених копій документів щодо виконання будівельних робіт по об`єктах будівництва, згідно із переліком. Цей лист було отримано позивачем 14.09.2018.
У відповідь на зазначену вимогу, позивач звернувся до Управління із листом від 21.09.2018 №135, у якому просив уточнити перелік документів, які необхідно підготувати та подати до перевірки.
Натомість 28.09.2018 відповідач засобами поштового зв`язку було направлено на адресу позивача супровідним листом за №1009/1.18/1084вих матеріали, складені за результатами перевірки на об`єктах будівництва берегоукріплювальних споруд (на територіях: Красноїлівської, Бистрецької, Яблуницької, Зеленської сільських рад Верховинського району), зокрема: акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 26.09.2018; припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.09.2018, яким вимагалося від ТОВ "ПМК-77" допустити посадових осіб до позапланової перевірки до 10.10.2018; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.09.2018, а також протокол про адміністративне правопорушення від 26.09.2018.
Як слідує зі змісту цього акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, складеного головним інспектором будівельного нагляду Яворським М.Й., керівник ТОВ "ПМК-77" ОСОБА_1 не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на будівництво берегоукріплювальних споруд на території Яблуницької сільської ради Верховинського району для проведення позапланової перевірки, чим порушив положення пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) та підпункту 1 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок № 553).
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідач прийняв постанову від 11.10.2018 №42/1009/m5/2018, якою ТОВ "ПМК-77" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР) і накладено штраф у розмірі 55 230 грн.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована відсутністю у діях позивача будь-яких порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Стверджує, що ним не вчинялося жодних дій, направлених на обмеження доступу посадових осіб контролюючого органу до об`єкта перевірки. Зазначає, що будівництво берегоукріплювальних споруд на території Яблуницької сільської ради Верховинського району Івано-Франківської області (об`єкт перевірки) є завершеним та не містить будь-яких огороджень, що обмежують фізичний доступ всіх бажаючих до вказаного об`єкту. Також позивач зазначає, що про дату і час проведення перевірки не повідомлявся. У направленому на адресу ТОВ "ПМК-77" листі від 10.09.2018 була відсутня інформація про дату і час проведення перевірки, а лише зазначено про проведення такої з вимогою надати документи по об`єктах будівництва, згідно переліку, без конкретизації таких. З метою уточнення переліку документів, які необхідно було подати до перевірки, позивач направив відповідачу листа з проханням конкретизувати обсяг витребовуваних документів, проте відповідач у відповідь на зазначене звернення скерував на адресу товариства матеріали за результатами позапланового заходу. Крім того, у період проведення перевірки директор ТОВ "ПМК-77" був у відрядженні за межами населеного пункту. За таких обставин, позивач вважає безпідставними твердження відповідача про недопуск посадових осіб до проведення перевірки, так як наслідок відсутність у його діях порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що у діях позивача наявні порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, що виявилися у недопуску посадових осіб до проведення перевірки, зокрема, ТОВ "ПМК-77" не було надано витребуваних листом документів по об`єктах будівництва. Також відповідач зазначив, що позивачем не надано доказів в підтвердження доводів про перебування директора у період проведення перевірки у відрядженні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивача було не повідомлено про дату та час проведення позапланової перевірки у зв`язку із чим, останній був позбавлений можливості забезпечити присутність свого представника під час її проведення. Суди попередніх інстанцій констатували відсутність у листі відповідача від 10.09.2018 інформації про дату та час проведення позапланової перевірки. Також суди обох інстанцій визнали необґрунтованою вимогу контролюючого органу, що містилася у листі від 10.09.2018, про надання документів, оскільки така не містила конкретизації обсягу документів, що необхідно було подати до перевірки. Натомість позивач з метою виконання вимог контролюючого органу направив листа із проханням конкретизувати перелік запитуваних документів, що свідчить про добросовісність намірів суб`єкта господарювання виконати вимоги відповідача. Також суди зазначили, що відповідачем не обґрунтовано, яким чином позивач обмежив право посадових осіб контролюючого органу у доступі до проведення перевірки на об`єкті будівництва. Одночасно із цим, суди обох інстанцій визнали підтвердженими доводи позивача про те, що директор підприємства у період проведення перевірки дійсно перебував у відрядженні за межами населеного пункту.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки. Скаржник зазначає, що позивачем не було надано до перевірки запитуваних документів, що свідчить про перешкоджання посадовим особам контролюючого органу у реалізації своїх повноважень щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті будівництва. За таких обставин, скаржник вважає свої дії щодо застосування заходів реагування у вигляді видання обов`язкового до виконання припису та накладення штрафу обґрунтованими.
Позивач скористався своїм процесуальним правом і подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. За твердженнями позивача, у контролюючого органу не було правових підстав для складання акту про недопуск посадових осіб до проведення перевірки, позаяк такий може складатися за наявності фізичної присутності суб`єкта господарювання та вчинення ним дій, направлених на недопущення перевіряючих на об`єкт перевірки. Натомість у спірному випадку, жодних перешкод з боку позивача на об`єкт перевірки не вчинялося. Об`єкт перевірки є завершеним і доступ до нього вільний.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) визначено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Статтею 6 цього Закону визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку, встановленому статтею 41 Закону №3038-VI.
Відповідно до цієї норми, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком № 553.
Згідно із пунктами 5, 7 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.