ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 420/11012/21
адміністративне провадження № К/990/15339/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 (постановлена у складі головуючого судді: Коваля М.П., суддів: Кравченка К.В., Зуєвої Л.Є.) у справі за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту, -
В С Т А Н О В И В:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У червні 2021 року Заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок, в якому позивач просив:
-визнати протиправним та нечинним розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 "Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту "Хатки" Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок".
В обґрунтування позовних вимог заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначив, що розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту "Хатки" на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені, надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки. Між тим, вказана земельна ділянка знаходиться у межах заповідного урочища "Дністровські плавні" є територією та об`єктом природно-заповідного фонду України та екологічною мережею України, що унеможливлює здійснення на ній будь-якої містобудівної діяльності, у тому числі згідно містобудівного обґрунтування, затвердженого розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 у задоволенні позову Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка загальною площею 2.1580 га з кадастровим номером 5120887400:01:005:0001, розташована поза межами населеного пункту на території Білгород - Дністровського району Одеської області, яка надана у довгострокове користування на умовах оренди строком на 49 років під розміщення єгерського пункту "Хатки" Біляївській РО УТМР, знаходиться поза межами території як заповідного урочища "Дністровські плавні", так і національного природного парку "Нижньодніпровський" і відноситься до категорії земель водного фонду за основним цільовим призначенням.
Суд першої інстанції також відхилив доводи відповідача та третьої особи про те, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 "Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту "Хатки" Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок" є ненормативним індивідуальним актом, прийнятим для одноразового застосування, оскільки затверджуючи своїм розпорядженням містобудівну документацію у вигляді містобудівного обґрунтування райдержадміністрація формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) залишено без розгляду.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції дослідив фактичні обставини у справі та надав оцінку доведеності підстав звернення з цим позовом прокурора, погодившись із висновками суду першої інстанції про те, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) в суді.
Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 №1500/2006 "Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту "Хатки" Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок" є актом індивідуальної дії та прокурором пропущений строк для звернення до суду, передбачений абзацем 2 частини 2 статті 122 КАС України. Враховуючи, що в обґрунтування пропуску строку звернення до суду прокурором вказано виключно те, що оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом та може бути оскаржене протягом усього строку його дії, інших підстав поважності причин пропуску строку не зазначено, суд апеляційної інстанції застосував наслідки, передбачені частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України у відповідності до пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із зазначеною постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
У касаційній скарзі заявник посилається на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 06.10.2020 у справі № 504/2797/16-а, від 13.03.2020 у справі № 826/27282/15, від 18.08.2021 у справі № 509/931/17, Великої Палати Верховного Суду від 22.01.2020 у справі № 9901/518/19.
Відповідач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить залишити касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури без задоволення.
Провадження в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 27.06.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Одеської обласної прокуратури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи заявника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Так, судами встановлено, що розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 №1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту "Хатки" на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені, надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки. Вказаним розпорядженням затверджено містобудівне обґрунтування щодо земельної ділянки площею 2,1580 га, яка знаходиться на території Білгород-Дністровського району -47 км траси Одеса-Ізмаїл Одеської області, кадастровий номер 5120887400:01:005:0001, яка перебуває у користуванні Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок згідно договору оренди, укладеного 20.09.2004 з Білгород-Дністровською районною державною адміністрацією, який зареєстрований у Одеській регіональній філії ДП "Центр державного земельного кадастру", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 20.09.2004 № 259, а також зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно згідно рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Алексєєнко В.А. від 20.08.2014 № 15262973 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 204657851208, номер запису про інше речове право 6735414).
В обґрунтування наявності підстав для звернення до суду з цим позовом прокурор покликався на те, що Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), яка є компетентним органом у спірних правовідносинах, обізнана про необхідність захисту інтересів держави, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що прокуратурою направлено до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) лист від 23.02.2021 № 15/3/1-212вих-21, в якому прокурор просив повідомити про обізнаність екологічної інспекції з приводу прийняття Білгород-Дністровською районною державною адміністрацією розпорядження від 27.12.2006 за № 1500/2006 та вжиті заходи щодо його оскарження в судовому порядку.
Листом від 01.03.2021 № 1025/1.1 прокурора повідомлено, що Інспекція не зверталася до суду з позовом про оскарження розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.
09.06.2021 прокурор направив на адресу Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) повідомлення в поряду статті 23 Закону України "Про прокуратуру" про підготовку позовної заяви та намір звернутись до суду.
Таким чином, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) обізнана про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.
24.06.2021 прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області).
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Для правильного вирішення питання щодо дотримання позивачем процесуального строку звернення до суду з цим позовом, належить встановити, чи є оскаржуване розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 "Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту "Хатки" Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок" нормативно-правовим актом у розумінні КАС України, коли позивач він дізнався або повинен був дізнатися про порушення існування цього розпорядження.
Верховний Суд у постанові від 29.10.2020 у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.
Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.