ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 160/13393/21
адміністративне провадження № К/990/17507/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Калашнікової О.В., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/13393/21
за позовом Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект", про визнання протиправним та скасування висновку,
за касаційною скаргою Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року, ухвалену у складі колегії суддів: судді-доповідача - Головко О.В., суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,
УСТАНОВИВ:
Суть спору
1. Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради (далі - позивач, Департамент) звернувся до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" (далі - третя особа, ТОВ "БВФ "Елітпроект"), де просив:
1.2. визнати протиправним і скасувати висновок Держаудитслужби від 16 жовтня 2020 року про результати моніторингу переговорної процедури закупівлі UA-2020-08-13-008188-a "Послуги з поточного ремонту автошляхів", яка проведена Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради.
2. Позовна заява обґрунтована тим, що оскаржуваний висновок Держаудитслужби від 16 жовтня 2020 року про результати моніторингу переговорної процедури закупівлі UA-2020-08-13-008188-a "Послуги з поточного ремонту автошляхів" є протиправним та підлягає скасуванню.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. 13 серпня 2020 року в електронній системі закупівель "Prozorro" (https://prozorro.gov.ua) Департамент оприлюднив оголошення про проведення переговорної процедури UA-2020-08-13-008188-a?23079b85c2c74ca1bf91513eac2eb28d про закупівлю послуги ДК 021:2015:45230000-8: Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь (ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 Послуги з поточного ремонту автошляхів). Очікувана вартість склала 159965491,95 грн.
4. Цією же датою, 13 серпня 2020 року переможцем визначено Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "ЕЛІТПРОЕКТ".
5. 25 серпня 2020 року між Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та ТОВ "БВФ" "ЕЛІТПРОЕКТ" укладено договір № 25/08-2 про надання послуг за результатами проведеної процедури торгів.
6. 22 вересня 2020 року відповідачем на підставі частини другої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), пункту 9 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 прийнято наказ № 267 про початок моніторингу переговорної процедури закупівлі позивача - UA-2020-08-13-008188-a ? 23079b85c2c74ca1bf91513eac2eb28d, з предметом закупівлі: ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 Послуги з поточного ремонту автошляхів (далі - Закупівля).
7. Предметом аналізу Закупівлі відповідача були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), наявності підстав щодо застосування переговорної процедури закупівлі, повноти відображення інформації в повідомленні про намір укласти договір про закупівлю, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, внесення змін до договору та їх оприлюднення.
8. 05 жовтня 2020 року в електронній системі закупівель відповідачем оприлюднено запит про надання позивачем пояснень в межах проведення моніторингу закупівлі UA-2020-08-13-008188-a.
9. У відповідь на вказаний запит позивачем 08 жовтня 2020 року оприлюднено в електронній системі закупівель пояснення, в яких викладено обґрунтування своєї позиції щодо питань порушених у запиті відповідача від 05 жовтня 2020 року.
10. Відповідачем, за результатами моніторингу закупівлі (ID моніторингу UA-2020-08-13-008188-a?23079b85c2c74ca1bf91513eac2eb28d), 16 жовтня 2020 року складено висновок про результати моніторингу закупівлі № 907, який опубліковано в електронній системі закупівель 16 жовтня 2020 року.
11. У вказаному висновку відповідачем зазначено наступне (пункт 2 Висновку):
1. За результатами аналізу питання наявності підстав щодо застосування переговорної процедури закупівлі встановлено порушення пункту 5 частини другої статті 40 Закону № 922-VIII;
2. За результатами аналізу питання повноти відображення інформації в повідомленні про намір укласти договір про закупівлю встановлено порушення вимог пункту 8 частини шостої статті 40 Закону № 922-VIII;
3. За результатами аналізу питання визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, внесення змін до договору та їх оприлюднення порушень не встановлено.
12. З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законом порядку шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України.
13. Не погодившись із вказаним висновком позивач у листопаді 2020 року звернувся із позовом щодо його оскарження до Окружного адміністративного суду міста Києва.
14. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2020 року було відкрито спрощене позовне провадження у справі № 640/27265/20 без виклику сторін.
15. У подальшому у зв`язку із тим, що Окружним адміністративним судом міста Києва розглядалася справа № 640/27265/20 тривалий час, позивач подав до цього суду заяву про залишення позовної заяви без розгляду.
16. 09 серпня 2021 року Департамент подав до Дніпропетровського окружного адміністративного суду аналогічний позов з клопотанням про поновлення строку звернення до суду.
17. 20 вересня 2021 року Окружним адміністративним судом міста Києва постановлена ухвала про залишення позовної заяви у справі № 640/27265/20 без розгляду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
18. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Держаудитслужби від 16 жовтня 2020 року про результати моніторингу переговорної процедури закупівлі UA-2020-08-13-008188-a "Послуги з поточного ремонту автошляхів", яка проведена Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради.
18.1. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не долучено до матеріалів справи доказів того, які саме порушення законодавства у сфері публічних закупівель містяться у вказаній інформації, отриманій у зазначених суб`єктів. До того ж оскаржуваний висновок відповідача не містить конкретних посилань/обґрунтувань порушення позивачем пункту 5 частини другої статті 40 Закону № 922-VIII. Відповідачем не доведено належними, достатніми і допустимими доказами правомірність і законність прийняття висновку у вказаній частині.
18.2. Суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість доводів відповідача щодо порушення позивачем пункту 8 частини шостої статті 40 Закону № 922-VIII, як про те зазначено у спірному висновку. Водночас суд погодився із доводами позивача щодо того, що ні Закон № 922-VIII, ні жоден нормативно правовий акт, який стосується публічних закупівель, не регламентує повноти інформації про намір укласти договір про закупівлю, яка повинна бути зазначена в документах, що стосується публічних закупівель. Своєю чергою у висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що також не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами публічної закупівлі договору. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, за висновком суду, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії.
19. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року в адміністративній справі № 160/13393/21 скасовано та позов Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради залишено без розгляду.
19.1. Залишаючи позов без розгляду суд апеляційної інстанції виходив з того, що обставини, зазначені Департаментом в якості причин пропуску звернення до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, не можуть вважатися поважними, адже такі причини визнаються поважними, якщо обставини, які зумовили ці причини, є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, проте наявність таких перешкод не доведена позивачем належними та допустимими доказами. Позивач не навів поважних причин повторного звернення з цим позовом до суду поза межами визначеного законом строку за наявності відкритого провадження у справі № 640/27265/20 в Окружному адміністративному суді міста Києва .
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
20. 11 липня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року у справі № 160/13393/21, де позивач просить скасувати оскаржувану постанову та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
20.1. В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 123 КАС України в контексті визначення поважності причин пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду у зв`язку із попереднім зверненням позивачем до іншого суду з позовом про той самий предмет і з тих самих підстав.
20.2. Касатор зазначає, що звертаючись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з дійсною позовною заявою Департаментом було зазначено, що Окружним адміністративним судом міста Києва дуже тривалий час розглядається справа № 640/27265/20. На момент звернення Департаменту до Дніпропетровського окружного адміністративного суду (09 серпня 2021 року) справа № 640/27265/20 не була розглянута вже більше ніж 7 (сім) місяців, що свідчило, на думку скаржника, про порушення Окружним адміністративним судом міста Києва принципу розумності строків розгляду справи. А тому Департамент був змушений подати до Окружного адміністративного суду міста Києва заяву про залишення позовної заяви без розгляду та звернутись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з дійсною позовною заявою з метою оскарження висновку відповідача.
20.3. Скаржник підкреслює, що на момент ухвалення судом рішення у цій справі у матеріалах справи відсутні докази того, що у провадженні цього або іншого суду перебувала справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав (з огляду на залишення без розгляду позову у справі № 640/27265/20).
20.4. Касатор зазначає, що правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин вони повинні бути поважними, реальними або непереборними і об`єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.
20.5. На думку касатора, висновки суду апеляційної інстанції про неповажність причин пропуску позиваечм строку звернення до суду є помилковими, оскільки такий фактор як не розгляд в установлені законом строки справи № 640/24265/20 Окружним адміністративним судом міста Києва є поважною причиною пропуску строку на звернення та він не залежав від волі касатора, у зв`язку з чим судом апеляційної інстанції безпідставно застосовано положення частини 3 статті 123 КАС України.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційної скаргою.
22. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 20 вересня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
23. 18 серпня 2022 року від Держаудитслужби надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач просить залишити її без задоволення з огляду на необгрунтованість її доводів, а оскаржуване судове рішення - без змін.
23.1. У цьому відзиві відповідач зазначає, що Департамент скористався наданим йому законом правом на оскарження висновку Держаудитслужби. Відповідна позовна заява була подана до Окружного адміністративного суду міста Києва у листопаді 2020 року. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2020 року було відкрито спрощене позовне провадження у справі № 640/27265/20 без виклику сторін.
23.2. Держаудитслужба наголошує, що станом на момент відкриття Дніпропетровським окружним адміністративним судом провадження у справі № 160/13393/21, у проваджені Окружного адміністративного суду міста Києва перебувала справа № 640/27265/20 про спір між цими самими сторонами, про цей самий предмет і з цих самих підстав.
23.4. Відповідач підкреслює, що позивач підтвердив факт відсутності в іншому суді спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав лише 20 вересня 2021 року, тобто вже після вирішення Дніпропетровським окружним адміністративним судом питання про відкриття провадження та після отримання судом від Держаудитслужби клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Зазначене, на думку відповідача, підтверджує факт порушення Дніпропетровським окружним адміністративним судом норм процесуального права, позаяк станом на момент прийняття таких судових рішень у провадженні іншого суду перебувала справа між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.