ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 вересня 2022 року
м. Київ
cправа № 906/260/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Чумака Ю. Я.,
секретар судового засідання - Денисюк І. Г.,
за участю представників:
прокуратури - Семенчука М. А.,
відповідачів - Білоус Р. А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.06.2022 (судді: Грязнов В. В. - головуючий, Філіпова Т. Л., Розізнана І. В.) і рішення Господарського суду Житомирської області від 10.02.2022 (суддя Машевська О. П.) у справі
за позовом керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області
до Житомирської міської ради та Обслуговуючого кооперативу "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники",
про визнання незаконними та скасування рішень, визнання договору оренди землі недійсним та скасування державної реєстрації прав,
В С Т А Н О В И В:
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У березні 2021 року керівник Житомирської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Житомирської області з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру) до Житомирської міської ради та Обслуговуючого кооперативу "Гаражно-будівельний кооператив "Хмільники" (далі - ОК "ГБК "Хмільники") про: 1) визнання незаконним і скасування пункту 5 рішення Житомирської міської ради від 07.02.2019 № 1372 "Про затвердження документацій із землеустрою та надання права користування земельними ділянками юридичним особам" (далі - рішення від 07.02.2019 № 1372) в частині надання дозволу ОК "ГБК "Хмільники" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,45 га для колективного гаражного будівництва (02.06), розташованої за адресою: м. Житомир, вул. Маликова, 8; 2) визнання незаконним і скасування пункту 3 рішення Житомирської міської ради від 22.06.2020 № 1931 "Про затвердження документацій із землеустрою та надання права користування земельними ділянками суб`єктам земельних відносин" (далі - рішення від 22.06.2020 № 1931) в частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання права користування ОК "ГБК "Хмільники" земельною ділянкою, кадастровий номер 1810136300:07:020:0022, площею 0,3949 га для колективного гаражного будівництва на вул. Маликова, 8 у м. Житомирі; 3) визнання недійсним договору оренди землі від 07.09.2020 № 167, укладеного між відповідачами у справі; 4) зобов`язання ОК "ГБК "Хмільники" повернути міській об`єднаній територіальній громаді в особі Житомирської міської ради земельну ділянку, кадастровий номер 1810136300:07:020:0022; 5) скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки, кадастровий номер 1810136300:07:020:0022, запис № 38627161.
На обґрунтування позову прокурор послався на порушення Житомирською міською радою вимог законодавства під час вирішення питання щодо надання в оренду ОК "ГБК "Хмільники" спірної земельної ділянки, оскільки зазначена земельна ділянка комунальної форми власності для колективного гаражного будівництва могла бути передана в користування виключно на конкурентних засадах.
1.2. ОК "ГБК "Хмільники" у відзиві на позов заперечив проти задоволення позовних вимог, наголошуючи, зокрема, на відповідності оскаржених рішень органу місцевого самоврядування вимогам законодавства та правомірності дій Житомирської міської ради щодо розпорядження спірною земельною ділянкою комунальної форми власності в порядку положень статті 41 Земельного кодексу України без проведення земельних торгів. Відповідач також зазначив про те, що ГУ Держгеокадастру вже реалізувало повноваження щодо здійснення контролю стосовно підстав відведення земельної ділянки під час прийняття рішення від 18.07.2019 № РВ-1800972112019, яке скасоване судом. Крім того, на думку відповідача, висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 910/9373/17, фактично вказують на нікчемність підстав позову у цій справі щодо необхідності відведення земельної ділянки виключно в порядку, передбаченому статтею 134 Земельного кодексу України.
1.3. Житомирська міська рада у відзиві на позов теж заперечила проти нього, акцентуючи увагу на здійсненні нею в межах чинного законодавства повноважень з розпорядження земельною ділянкою комунальної форми власності та зазначаючи про відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом у цій справі.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Рішенням Господарського суду Житомирської області від 10.02.2022 (суддя Машевська О. П.), залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.06.2022 (судді: Грязнов В. В. - головуючий, Філіпова Т. Л., Розізнана І. В.), відмовлено у задоволенні позову в повному обсязі.
Місцевий господарський суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із правомірності надання гаражно-будівельному кооперативу як спеціальному суб`єкту, визначеному у статті 41 Земельного кодексу України, за рішенням органу місцевого самоврядування без проведення земельних торгів у користування спірної земельної ділянки для житлового і гаражного будівництва у розмірі, який встановлюється відповідно до затвердженої містобудівної документації.
3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечень на неї
3.1. Не погоджуючись з ухваленими у справі рішенням і постановою, заступник керівника Рівненської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.06.2022 і рішення Господарського суду Житомирської області від 10.02.2022 у справі та прийняти нове рішення про задоволення позову.
Скаржник вважає оскаржені судові рішення ухваленими без належної оцінки всіх обставин справи та наданих доказів, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме статей 41, 83, 116, 124, 134 Земельного кодексу України, та порушенням норм процесуального права, а саме статей 86, 236 Господарського процесуального кодексу України; на обґрунтування підстав касаційного оскарження посилається на положення пункту 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, а саме відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо питання застосування статті 134 Земельного кодексу України при передачі в оренду земельної ділянки комунальної власності обслуговуючому кооперативу для колективного гаражного будівництва, з урахуванням вимог статті 41 Земельного кодексу України.
Скаржник наголошує на недотриманні органом місцевого самоврядування під час надання в користування відповідачеві спірної земельної ділянки вимог законодавства щодо конкурсної процедури набуття прав на земельні ділянки комунальної власності; посилається на висновки, викладені у постанові Верховного Суду 30.05.2018 у справі № 910/9373/17, та зазначає, що наявність у суб`єкта статусу гаражно-будівельного кооперативу не є єдиною визначальною умовою для набуття за рішенням органу місцевого самоврядування безоплатно у власність або в оренду земельної ділянки для гаражного будівництва на підставі статті 41 Земельного кодексу України. Зокрема, заявник повинен довести та обґрунтувати, а орган, що здійснює розпорядження земельною ділянкою, повинен перевірити наявність чи відсутність тих обставин, що членам гаражно-будівельного кооперативу для задоволення їх мінімальних потреб у забезпеченні місця для зберігання транспортного засобу (гараж) необхідні відповідні (конкретно заявлені) земельні ділянки, тобто документація землеустрою повинна містити, в тому числі, належне обґрунтування (розрахунок) щодо необхідності виділення членам кооперативу земельних ділянок відповідної площі. Проте у наведеному випадку ОК "ГБК "Хмільники" при зверненні до міської ради жодним чином не обґрунтував необхідності отримання спірної земельної ділянки в оренду саме площею 0,3949 га, а Житомирською міською радою не перевірено наявність необхідності у задоволенні мінімально обґрунтованих потреб членів гаражно-будівельного кооперативу в паркомісці (гаражі) та надання земельної ділянки у вищевказаному розмірі.
3.2. ОК "ГБК "Хмільники" у відзиві на касаційну скаргу не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає їх безпідставними і необґрунтованими, просить залишити без задоволення касаційну скаргу як необґрунтовану, а оскаржені у справі судові рішення - без змін.
4. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та заперечення на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає таке.
4.2. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, рішенням установчих зборів засновників ОК "ГБК "Хмільники", оформленим протоколом від 17.01.2019 № 1, затверджено статут кооперативу.
Згідно з витягом із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань місцезнаходженням зазначеного кооперативу є м. Житомир, вул. Маликова 8; він створений в організаційно-правовій формі обслуговуючого кооперативу фізичними особами засновниками, що мешкають у м. Житомирі у складі п`яти членів.
Основним видом діяльності ОК "ГБК "Хмільники" за КВЕД -2010 визначено клас 81.10 (комплексне обслуговування об`єктів), яким передбачено діяльність гаражних кооперативів, і така діяльність здійснюється у невиробничій сфері.
21.01.2019 ОК "ГБК "Хмільники" звернувся до Житомирської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення на праві постійного користування земельної ділянки орієнтовною площею 0,4500 га, розташованої на вул. Маликова, 8 у м. Житомирі, для будівництва та обслуговування гаражів.
Рішенням Житомирської міської ради від 07.02.2019 № 1372 ОК "ГБК "Хмільники" надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,4500 га для колективного гаражного будівництва (02.60), яка знаходиться за адресою: м. Житомир, вул. Маликова, 8.
На підставі вказаного рішення фізичною особою-підприємцем Беззабарним Д. І. на замовлення кооперативу виготовлено проект землеустрою щодо відведення в оренду ОК "ГБК "Хмільники" земельної ділянки площею 0,3949 га для колективного гаражного будівництва (02.60), розташованої на вул. Маликова, 8 у м. Житомирі.
За змістом довідки ГУ Держгеокадастру з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами угідь станом на 01.01.2016 від 03.06.2019 № 32-6-0.15-4571/183-19 місце розташування земельної ділянки - м. Житомир, вул. Маликова, 8; форма власності - комунальна; категорія земель - не встановлено; цільове призначення - не визначено; назва земель, які надаються, - дані про землі, ненадані у власність або постійне користування в межах населених пунктів; площа земельної ділянки та склад угідь - 0,3949 га; в тому числі по угіддях - встановити проектом.
Проект відведення земельної ділянки містить висновок Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради № 34/2019П, згідно з яким запроектована до відведення земельна ділянка площею 0,3949 га розташована на території виробничих та комунальних об`єктів відповідно до Генерального плану м. Житомира, плану червоних ліній магістральних вулиць, затвердженого рішенням міської ради від 30.11.2016 № 454; в зоні змішаної багатоповерхової забудови та громадської забудови відповідно до Плану зонування території м. Житомира, затвердженого рішенням міської ради від 04.04.2017 № 579; в санітарно-захисній зоні об`єктів транспорту відповідно до планувальних обмежень схеми зонування території м. Житомира.
Згідно з висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 02.07.2019 № 7012/82-14 запроектована до відведення земельна ділянка площею 0,3949 га належить до земель запасу (16:00 код згідно з класифікацією видів цільового призначення земель); запропоноване цільове призначення (02.06 - для колективного гаражного будівництва); проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для колективного гаражного будівництва ОК "ГБК "Хмільники" погоджено.
Відповідно до передпроектних проробок розміщення напівпідземних гаражів на вул. Малікова, 8 у м. Житомирі, розроблених Товариством з обмеженою відповідальністю "Архітектура плюс Дизайн" на замовлення кооперативу, у складі угідь земельної ділянки площею 0,3949 га передбачається забудувати землі на площі 1554 м2 і під проїздами, доріжками та майданчиками використати землі площею 2395 м2.
11.07.2019 ОК "ГБК "Хмільники" звернувся до державного кадастрового реєстратора Малинського управління у Житомирському районі та м. Житомирі ГУ Держгеокадастру із заявою про внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо державної реєстрації новосформованої земельної ділянки як об`єкта цивільних прав і 18.07.2019 кооператив отримав рішення державного кадастрового реєстратора № РВ-1800972112019 про відмову у внесенні таких відомостей, зокрема через те, що у проекті відведення земельної ділянки відсутні відомості щодо відповідності розробленого проекту землеустрою вимогам статті 134 Земельного кодексу України.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 24.02.2020 у справі № 240/11389/19 рішення державного кадастрового реєстратора від 18.07.2019 № РВ-1800972112019 визнано протиправним і скасовано, зобов`язано державного кадастрового реєстратора Малинського управління у Житомирському районі та м. Житомирі ГУ Держгеокадастру Вишневську В. С. повторно розглянути заяву кооперативу про внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Житомир, вул. Маликова, 8, яка відводиться кооперативу в оренду для колективного гаражного будівництва, та прийняти рішення з урахуванням висновків суду та встановлених обставин справи.
Господарські суди попередніх інстанцій також установили та це підтверджено матеріалами справи, що згідно з рішенням від 22.06.2020 № 1931 затверджено проект відведення земельної ділянки про надання її в оренду кооперативу.
Згідно з додатком 3 до цього рішення в оренду строком на 5 років передано земельну ділянку площею 0,3949 га, кадастровий номер 1810136300:07:020:0022, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид цільового використання - для колективного гаражного будівництва (02.06).
07.09.2020 Житомирська міська рада (орендодавець) і ОК "ГБК "Хмільники" (орендар) уклали договір оренди землі № 167, за умовами якого в оренду строком на 5 років передано земельну ділянку загальною площею 0,3949 га, в тому числі під будівлями та спорудами 0 га, під проїздами, проходами та площадками 0,3949 га, для колективного гаражного будівництва (02.06).
На земельній ділянці об`єкт нерухомого майна відсутній, наявний об`єкт інфраструктури - електромережа (пункт 3 вказаного договору).
У пункті 13 договору оренди передбачено цільове призначення земельної ділянки (категорія земель) - землі житлової та громадської забудови.
Передача земельної ділянки в оренду здійснюється з урахуванням вимог, які передбачені, зокрема, проектом її відведення (пункт 15 договору оренди).
Згідно з пунктом 24 цього договору на орендовану земельну ділянку встановлено санітарно-захисну зону навколо об`єкта 0,3949 га.
Орендар вправі за письмовою згодою орендодавця зводити в установленому законодавством порядку виробничі та інші будівлі і споруди (пункт 27 спірного договору оренди).
Земельна ділянка площею 0,3949 га, кадастровий номер 1810136300:07:020:0022, зареєстрована в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 27.07.2020 за реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна 2134717618101; право оренди ОК "ГБК "Хмільники" зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 21.09.2020.
4.3. Як установили суди, предметом позову у цій справі є вимоги про визнання незаконним і скасування пункту 5 рішення Житомирської міської ради від 07.02.2019 № 1372 щодо надання дозволу ОК "ГБК "Хмільники" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,45 га для колективного гаражного будівництва (02.06), розташованої за адресою: м. Житомир, вул. Маликова, 8; визнання незаконним і скасування пункту 3 рішення Житомирської міської ради від 22.06.2020 № 1931 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання права користування ОК "ГБК "Хмільники" земельною ділянкою, кадастровий номер 1810136300:07:020:0022, площею 0,3949 га для колективного гаражного будівництва на вул. Маликова, 8 у м. Житомирі; визнання недійсним договору оренди землі від 07.09.2020 № 167, укладеного між відповідачами у справі; зобов`язання кооперативу повернути міській об`єднаній територіальній громаді в особі Житомирської міської ради вказану земельну ділянку, та скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки.
4.4. Господарські суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову та при цьому виходили із того, що відповідно до положень статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За змістом частини 1 статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі, зокрема, формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (частина 2 статті 123 Земельного кодексу України).
У частині 1 статті 134 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі: розташування на земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб; використання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих дозволів; використання релігійними організаціями, які легалізовані в Україні, земельних ділянок під культовими будівлями; будівництва об`єктів, що в повному обсязі здійснюється за кошти державного та місцевих бюджетів; надання земельних ділянок підприємствам, установам і громадським організаціям у сфері культури і мистецтв (у тому числі національним творчим спілкам та їх членам) під творчі майстерні; надання земельних ділянок в оренду для реконструкції кварталів застарілої забудови, для будівництва соціального та доступного житла, якщо конкурс на його будівництво вже проведено; розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України; надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб; надання земельних ділянок державної або комунальної власності для потреб приватного партнера в рамках державно-приватного партнерства відповідно до закону; надання земельної ділянки замість викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику чи його спадкоємцю (правонаступнику), у разі якщо така потреба відпала; будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу); будівництва об`єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів (сміттєпереробних об`єктів, очисних споруд, котелень, кладовищ, протиерозійних, протизсувних і протиселевих споруд); передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва; надання земельних ділянок суб`єктам господарювання, що реалізують відповідно до Закону України "Про особливості провадження інвестиційної діяльності на території Автономної Республіки Крим" зареєстровані в установленому порядку інвестиційні проекти. Надання такої земельної ділянки у власність здійснюється згідно із законодавством після завершення строку реалізації інвестиційного проекту за умови виконання суб`єктом господарювання договору про умови реалізації цього інвестиційного проекту на території Автономної Республіки Крим; поновлення договорів оренди землі, укладення договорів оренди землі на новий строк з використанням переважного права орендаря; передачі в оренду, концесію майнових комплексів або нерухомого майна, розташованого на земельних ділянках державної, комунальної власності; надання в оренду земельних ділянок індустріальних парків керуючим компаніям цих індустріальних парків; надання земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; надання в оренду земельних ділянок під польовими дорогами, розташованих у масиві земель сільськогосподарського призначення (крім доріг, що обмежують масив), відповідно до статті 371 цього Кодексу; надання в оренду земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами, що обслуговують масив земель сільськогосподарського призначення (частина 2 статті 134 Земельного кодексу України у відповідній редакції).