ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2022 року
м. Київ
справа №380/3348/20
адміністративне провадження №К/9901/23018/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, ухвалене у складі головуючого судді Сподарик Н.І., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Шинкар Т.І., суддів Кухтея Р.В., Шевчук С.М.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ в.о. начальника Львівської митниці ДФС - голови Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 15 квітня 2020 року №157-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити його на посаді начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС;
- стягнути на його користь із Галицької митниці Держмитслужби середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення по день ухвалення рішення судом першої інстанції.
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивував тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2019 року №858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" (далі - Постанова КМУ від 02 жовтня 2019 року №858) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно з додатком 1, зокрема Галицьку митницю Держмитслужби. До того ж, згідно з додатком 2 до Постанови КМУ від 02 жовтня 2019 року №858 прийнято рішення про реорганізацію Львівської митниці ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби. На виконання Постанови КМУ від 02 жовтня 2019 року №858 ДФС України 25 листопада 2019 року видала наказ №30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" (далі - наказ ДФС України від 25 листопада 2019 року №30-рг), пунктом 4 якого визначено тримісячний строк проведення реорганізації митниць ДФС, зокрема Львівської митниці. 28 листопада 2019 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - Реєстр) внесено інформацію про перебування Львівської митниці ДФС в процесі припинення. 21 грудня 2019 року Львівською митницею ДФС видано наказ №666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII) згідно списку, до якого включено також ОСОБА_1, проте попередження про наступне вивільнення згідно із чинним на той момент законом йому ніхто не вручив, лише 11 березня 2020 року вручено попередження про наступне вивільнення у зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС відповідно до постанови КМУ від 18 грудня 2018 року №1200 "Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України" і Постанови КМУ від 02 жовтня 2019 року №858, з урахуванням особливостей, визначених частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII та частиною шостою статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Указаним листом ОСОБА_1 попереджено про наступне вивільнення із займаної посади 22 квітня 2020 року на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України та повідомлено про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи. Разом із тим, позивач звертався із заявами про переведення до Поліської митниці Держмитслужби та ГУ ДФС у Тернопільській області, проте в своєчасному переведенні йому було відмовлено, а оскаржуваним наказом від 15 квітня 2020 року №157-о його 22 квітня 2020 року звільнено із займаної посади начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. ОСОБА_1 уважає вказаний наказ протиправним, прийнятим із порушенням норм законодавства, оскільки видаючи 15 квітня 2020 року наказ №157-о Львівська митниця ДФС застосувала законодавство про працю, яке не могло застосовуватися в ході реалізації Постанови КМУ від 02 жовтня 2019 року №858 та наказу ДФС України від 25 листопада 2019 року №30-рг. ОСОБА_1 зазначав, що рішення про припинення Львівської митниці ДФС внесено до Реєстру 28 листопада 2019 року, тобто до набрання чинності Законом України від 14 січня 2020 року №440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (далі - Закон №440-IX) і Законом України від 12 грудня 2019 року №378-IX "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" (далі - Закон №378-IX), тому норми цих законів не підлягають застосуванню; що до 13 лютого 2020 року Закон №889-VIII не визначав жодних особливостей попередження про наступне вивільнення державних службовців; що у наказі від 15 квітня 2020 року №157-о не зазначено підставу звільнення позивача, а це порушує принцип правової визначеності; що під час звільнення було допущено дискримінацію, оскільки відповідач не застосовував критеріїв професійності, індивідуальної оцінки роботи, не взяв до уваги бездоганного послужного списку позивача; що станом на 25 березня 2020 року у Галицькій митниці Держмитслужби були вакантними 270 посад, тоді як голова Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС у попередженні про вивільнення зазначив, що вакантні посади відсутні. На переконання ОСОБА_1, у нього вже склалися трудові відносини із Галицькою митницею Держмитслужби, оскільки заробітну плату з січня 2020 року по день звільнення йому нараховувала та виплачувала саме Галицька митниця Держмитслужби, яка і визначила йому безпосереднє місце для праці.
ІІ. Короткий зміст оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано наказ в.о. начальника Львівської митниці ДФС - голови Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 15 квітня 2020 року №157-о "Про звільнення ОСОБА_1". Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС з 23 квітня 2020 року. Стягнуто із Галицької митниці Держмитслужби на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 90547,05 грн. Рішення суду в частинах поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах стягнення суми за один місяць в розмірі 11249,83 грн звернуто до негайного виконання. Установлено такий порядок виконання рішення суду щодо стягнення коштів: при виплаті ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу роботодавцеві слід нарахувати, утримати та перерахувати у відповідні бюджети/фонди передбачені законодавством податки, збори та інші обов`язкові платежі.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки нормами спеціального законодавства, а саме Закону №889-VIII, на момент прийняття оскаржуваного наказу було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку із скороченням чисельності або штату працівників, реорганізацією установи, то саме норми спеціального законодавства підлягають застосуванню; що оскаржуваний наказ прийнятий на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, проте без зазначення конкретної причини та підстави звільнення позивача, а загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підставності звільнення; що повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби 08 грудня 2019 року і на момент попередження позивача про наступне вивільнення та прийняття наказу про його звільнення у Галицькій митниці Держмитслужби були вакантними 250 посад; що сам факт реорганізації державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи; що відповідачами не доведено неможливості продовження позивачем державної служби у новоствореному органі та не надано доказів підставності відмови як у переведенні, так і у прийнятті на роботу з підстав перевірки рівня компетенції та професійних навиків; що із хронології подання заяв щодо переведення на іншу посаду та відповідей на них прослідковується те, що тривалий період часу Львівська митниця ДФС не приймала рішення щодо позивача, що призводило до відкликання листів Поліською митницею Держмитслужби та ГУ ДФС у Тернопільській області; що відповідач не обґрунтував своєї бездіяльності щодо ненадання позивачеві пропозиції зайняття вакантної посади у Галицькій митниці Держмитслужби і причин відмови у задоволенні його заяв про переведення; що дотримання позивачем правил внутрішнього трудового розпорядку та отримання ним заробітної плати від Галицької митниці Держмитслужби може свідчити про фактичне виникнення трудових відносин між позивачем і цим органом.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року апеляційну скаргу Галицької митниці Держмитслужби задоволено частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року змінено в частині мотивів задоволення позову. У іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
6. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати норми, які існували на час прийняття і реалізації наказу Львівської митниці ДФС від 11 березня 2020 року №08 "Про попередження про наступне вивільнення", який слугував передумовою для подальшого звільнення позивача; у межах спірних правовідносин саме вручення попередження про наступне вивільнення є подією/фактом, на момент вчинення яких повинен застосовуватися закон, під час дії якого вони настали або мали місце; що визначення в розпорядчих наказах суб`єкта владних повноважень строку реорганізації, а згодом зміна такого строку чи його продовження, не може слугувати підставою протиправності дій/рішень, які прийняті після зміни строку чи його продовження; що внаслідок набрання чинності змін, внесених Законом України від 19 вересня 2019 року №117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон №117-IX) і Законом №378-IX, на час попередження позивача про наступне вивільнення відбулася суттєва зміна правового регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу. Суд апеляційної інстанції зауважив, що строки розгляду, погодження заяв із кадрових питань та прийняття відповідних наказів (про призначення, переведення, звільнення) повинні забезпечити дотримання законних прав працівників і швидке прийняття та реалізацію розпорядчих рішень, а, як слідує із копій заяв позивача щодо переведення, а також копій листів ГУ ДФС у Тернопільській області та Поліської митниці Держмитслужби, будь-які резолюції на цих документах відсутні, що вказує на недотримання Львівською митницею ДФС порядку розгляду та виконання таких. Відповідачами не підтверджено факт належного (коректного) розгляду заяв позивача щодо переведення, що в подальшому мало наслідком відкликання листів Поліською митницею Держмитслужби та ГУ ДФС у Тернопільській області, а це вказує на недотримання Львівською митницею ДФС законодавчих вимог щодо порядку звільнення позивача у зв`язку з реорганізацією та є самодостатньою підставою для задоволення позовних вимог. Інші обставини та мотиви, із яких виходив суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, не можуть слугувати підставою для задоволення позову, оскільки до предмета доказування, за встановлених обставин, на переконання суду апеляційної інстанції, не входять. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що задовольняючи позов і поновляючи позивача на посаді у Львівській митниці ДФС - в органі, з якого його було протиправно звільнено, суд першої інстанції стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу із Галицької митниці Держмитслужби - з органу, з яким позивач не перебував у трудових відносинах, що є опискою, яка підлягає виправленню судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції, ураховуючи вказане, дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції необхідно змінити в частині мотивів задоволення позову, а в іншій частині залишити без змін.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Галицька митниця Держмитслужби 22 червня 2021 року подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року в частині задоволення позовних вимог і прийняти постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
8. Як на підставу оскарження судових рішень Галицька митниця Держмитслужби у касаційній скарзі послалася на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частини третьої статті 87 Закону №889-VIII у редакції Закону №440-IX.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Відзивів на касаційну скаргу не подано.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 11 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. На підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року №1420/0/78-22 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Уханенка С.А. на суддю Шевцову Н.В.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 19 вересня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення її учасників за наявними у справі матеріалами на 20 вересня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. ОСОБА_1 прийнятий на службу в митні органи у 1991 році, з 02 вересня 2017 року обіймав посаду начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС.
14. Постановою КМУ від 02 жовтня 2019 року №858 утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно з додатком 1 (пункт 1 Постанови), зокрема Галицьку митницю Держмитслужби. До того ж, пунктом 2 цієї Постанови вирішено реорганізувати деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби за переліком згідно з додатком 2, зокрема реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
15. З метою реалізації пункту 2 Постанови КМУ від 02 жовтня 2019 року №858 ДФС України 25 листопада 2019 року видала наказ №30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС", відповідно до пункту 1 якого розпочато реорганізацію митниць ДФС, у тому числі Львівської митниці. Згідно з пунктом 2 цього наказу утворено комісії з реорганізації митниць ДФС, а пунктом 4 визначено строк проведення реорганізації митниць ДФС три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи. Наказом ДФС України від 24 березня 2020 року №14-рг внесено зміни до пункту 4 наказу від 25 листопада 2019 року №30-рг і замінено слова "три місяці" на "шість місяців".
16. За даними Реєстру 14 листопада 2019 року проведена державна реєстрація юридичної особи - Галицької митниці Держмитслужби.
17. Інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС внесено до Реєстру 28 листопада 2019 року.
18. Розпорядженням КМУ від 04 грудня 2019 року №1217-р "Питання Державної митної служби" погоджено пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 08 грудня 2019 року Державною митною службою покладених на неї постановою КМУ від 06 березня 2019 року №227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України" функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
19. Відповідно до розпорядження КМУ про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00:00 год 08 грудня 2019 року.
20. 21 грудня 2019 року Львівською митницею ДФС видано наказ №666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII згідно списку, до якого включено також ОСОБА_1 .
21. Наказом Львівської митниці ДФС від 07 лютого 2020 року №03 скасовано вказаний наказ від 21 грудня 2019 року №666 як такий, що нереалізований у зв`язку з тривалою відсутністю на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжиття заходів, передбачених цим наказом, зміною складу Комісії, невиконанням цього наказу, внесенням змін до КЗпП України.
22. Львівською митницею ДФС отримано лист Поліської митниці Держмитслужби, датований 24 грудня 2019 року, з проханням розглянути питання щодо звільнення ОСОБА_1 у порядку переведення до Поліської митниці Держмитслужби.
23. 10 лютого 2020 року до Львівської митниці ДФС надійшла заява позивача, датована 10 січня 2020 року, про розгляд питання щодо звільнення його із займаної посади у Львівській митниці ДФС в порядку переведення до Поліської митниці Держмитслужби.
24. 17 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Львівської митниці ДФС із запитом, у якому просив розглянути його заяву від 10 лютого 2020 року.
25. 21 лютого 2020 року Львівська митниця ДФС надала відповідь про те, що не може звільнити позивача в порядку переведення, оскільки Поліська митниця Держмитслужби 17 лютого 2020 року відкликала свій лист від 24 грудня 2019 року.
26. Наказом Львівської митниці ДФС від 11 березня 2020 року №08 "Про попередження про наступне вивільнення" наказано Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС забезпечити скерування відповідно до статті 9-1 Закону №889-VIII попереджень про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України згідно списку, до якого включено також ОСОБА_1 .
27. Попередження про наступне вивільнення із займаної посади у зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України ОСОБА_1 скеровано на електронну пошту 11 березня 2020 року і цього ж дня позивач з таким ознайомився. Одночасно ОСОБА_1 було повідомлено про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи.
28. Наказом в.о. начальника Львівської митниці ДФС - голови Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 15 квітня 2020 року №157-о ОСОБА_1 звільнено 22 квітня 2020 року із займаної посади начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Підстава: попередження про наступне вивільнення від 11 березня 2020 року.
29. 15 квітня 2020 року ОСОБА_1 і ГУ ДФС у Тернопільській області подали до Львівської митниці ДФС заяву та лист із проханням звільнити позивача в порядку переведення до ГУ ДФС у Тернопільській області.
30. 21 квітня 2020 року ОСОБА_1 знову звернувся до Львівської митниці ДФС із заявою про звільнення із займаної посади в порядку переведення до ГУ ДФС у Тернопільській області.
31. 22 квітня 2020 року Львівська митниця ДФС повідомила позивача про залишення поданих заяв без розгляду, оскільки листом від 21 квітня 2020 року ГУ ДФС у Тернопільській області відкликало свій лист від 15 квітня 2020 року.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
32. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон №889-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Цим Законом визначено принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
34. Дія Закону №889-VIII поширюється на державних службовців, у тому числі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; інших державних органів (пункти 2, 8 частини другої статті 3 цього Закону).
35. Приписами частин першої-третьої статті 5 Закону №889-VIII закріплено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
36. Частиною п`ятою статті 22 Закону №889-VIII визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
37. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
38. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.