ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2022 року
м. Київ
справа №140/3802/21
адміністративне провадження № К/990/10194/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 140/3802/21
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року (головуючий суддя: Ксензюк А. Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді Качмара В. Я., суддів: Затолочного В. С., Курильця А. Р.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області, в якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у перерахунку позивачу пенсії за вислугу років на підставі довідки Волинської обласної прокуратури від 30 жовтня 2020 року № 21-52 вих. 20 відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон №1789-XII; у редакції, що діяла на час призначення пенсії) первинної редакції частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) у розмірі 90 % від суми місячної (чинної) заробітної плати без обмеження суми пенсії максимальним розміром;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Волинській області провести ОСОБА_1 з 01 жовтня 2020 року перерахунок та виплату пенсії відповідно до статті 50-1 Закону №1789-XII (у редакції, що діяла на час призначення пенсії) первинної редакції частини двадцятої статті 86 Закону №1697-VII у розмірі 90 % від суми місячної (чинної) заробітної плати, вказаної у довідці Волинської обласної прокуратури від 30 жовтня 2020 року № 21-52 вих. 20, без будь-якого обмеження та з урахуванням раніше проведених виплат.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що отримує пенсію з 11 грудня 2002 року за вислугу років, призначену на підставі статті 50-1 Закону №1789-ХІІ у розмірі 90 відсотків середнього місячного заробітку за посадою старшого прокурора відділу прокуратури Волинської області.
Проте, позивач звернулася до відповідача із заявою про проведення перерахунку пенсії за вислугу років на підставі довідки Волинської обласної прокуратури від 30 жовтня 2020 року №21-52 вих.20. Перерахунок пенсії був проведений і її розмір склав 17 690 грн, тобто десять прожиткових мінімумів, встановлених для осіб, які втратили працездатність. При цьому відповідач роз`яснив, що вказаний перерахунок пенсії проведено виходячи з розміру 60 % заробітної плати відповідно до статті 86 Закону України "Про прокуратуру" та враховуючи встановлене цим же Законом обмеження розміру виплати пенсії десятьма прожитковими мінімумами. Позивач не погоджується з такими діями відповідача та зауважила, що внесені зміни до Закону України "Про прокуратуру" щодо розміру пенсії у відсотках стосуються порядку призначення пенсії прокурорам і слідчим у разі реалізації ними права на пенсійне забезпечення, а не перерахунку вже призначеної пенсії. Процедури призначення та перерахунку пенсії різні за змістом і механізмом їх проведення. При перерахунку пенсії працівникам прокуратури має застосовуватись норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що безпідставним є застосування до спірних правовідносин норм Закону №1697-VІІ в частині визначення як відсоткового розміру пенсії, так і обмеження її максимальним розміром, оскільки вказаний закон поширює свою дію на працівників прокуратури, яким пенсія призначена та виплачується саме за нормами цього Закону з дати набрання ним чинності.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 грудня 2021 року скасував рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року в частині задоволення позову про визнання протиправними дій Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області щодо відмови у перерахунку та виплати ОСОБА_1 пенсії за вислугу років з 01 жовтня 2020 року без обмеження суми пенсії максимальним розміром та зобов`язання провести з 01 жовтня 2021 року перерахунок та виплату пенсії за вислугу років без обмеження суми пенсії максимальним розміром та прийняв нову постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовлено.
В решті рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року залишено без змін.
6. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що встановлення різних підходів до обмеження максимальним розміром пенсії буде порушувати справедливий баланс між інтересами працівників яким пенсія призначається відповідно до Закону1697-VII та тими, яким вона була призначена відповідно до Закону № 1789-XII, ставити у нерівне становище працівників прокуратури, які отримали право на пенсію відповідно до Закону №1697-VII.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на спірні правовідносини поширюються положення абзацу шостого частини п`ятнадцятої статті 86 Закону №1697-VII, які встановлюють обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 26 квітня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, судами не враховано правову позицію викладену Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 21 грудня 2021 року у справі № 580/5962/20.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 квітня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Коваленко Н. В., Рибачука А. І.
10. Ухвалою від 17 травня 2022 року Верховний Суд залишив касаційну скаргу без руху, надавши скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом надання до суду документа про сплату судового збору.
11. 06 червня 2022 року відповідачем направлено до Верховного Суду заяву на виконання ухвали про залишення без руху, до якої додано квитанцію про сплату судового збору.
12. Ухвалою від 04 липня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 20 вересня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України у Волинській області та з 11 грудня 2002 року отримує пенсію за вислугу років, яка призначена у розмірі 90 відсотків від суми місячної заробітної плати відповідно до статті 50-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ "Про прокуратуру".
15. 30 жовтня 2020 року Волинською обласною прокуратурою видaнo позивачу довідку за № 21-52 вих. 20 про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій, згідно з якою розмір заробітної плати (грошового забезпечення), з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за нормами чинними на 11 вересня 2020 року за відповідною (прирівняною) посадою "прокурор відділу" становить 57 384,60 грн. Вказана довідка видана відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020.
16. 10 листопада 2020 року ОСОБА_1 звернулася до ГУ ПФУ у Волинській області із заявою про перерахунок та виплату пенсії за вислугу років на підставі довідки Волинської обласної прокуратури від 30 жовтня 2020 року №21-52 вих.20.
17. ГУ ПФУ у Волинській області проведено позивачу перерахунок з 01 жовтня 2020 року пенсії позивача у розмірі 60 відсотків заробітної плати на посаді прокурора відділу. Розмір пенсійної виплати становить 17 120,00 грн з жовтня 2020 року та 17 690,00 грн з грудня 2020 року. Про проведений перерахунок позивач повідомлена листом ГУ ПФУ у Волинській області від 23 березня 2021 року № 2348-2037/Л-02/8-0300/21.
18. Вважаючи протиправними дії щодо обмеження розміру пенсії десятьма прожитковими мінімумами та її виплату із розрахунку 60 % заробітної плати, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. На час призначення позивачу пенсії (2002 рік) особливості пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих визначалися ст. 50-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1789-ХІІ).
Статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ у редакції, чинній до 01 жовтня 2011 року, було передбачено, що прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не більше 90 відсотків від суми місячного (чинного) заробітку.
22. Законом України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 08 липня 2011 року № 3668-VI у статтю 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ внесено зміни, відповідно до яких пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
23. Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII у статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у частинах другій і п`ятій цифри " 80" замінено цифрами " 70".
24. Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII у статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у частинах другій та п`ятій цифри " 70" замінено цифрами " 60".
25. За правилами частини вісімнадцятої цієї статті (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року) призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи. З 01 січня 2015 року умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначалися Кабінетом Міністрів України.
26. Водночас 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ, відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень якого визнано таким, що втратив чинність із набранням чинності цим Законом, зокрема, Закон України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ, крім, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, що втратили чинність з 15 грудня 2015 року.
27. З набранням чинності Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ пенсійне забезпечення працівників прокуратури регулюється положеннями статті 86, за правилами частин першої, другої якої прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років. Пенсія призначається в розмірі 60 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
28. Згідно із частиною двадцятою цієї статті призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.
29. Конституційний Суд України за результатами розгляду справи № 3-209/2018 (2413/18, 2807/19) ухвалив рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 та вирішив таке:
визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України;
положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
30. Частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (в первинній редакції) мала такий текст: "Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки".
31. Розділ XII "Прикінцеві положення" Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ щодо набрання ним чинності (в розрізі конкретних статей закону) неодноразово змінювався, переважна більшість статей (у т.ч. стаття 86) цього Закону набрали чинності з 15 липня 2015 року. Водночас з 15 липня 2015 року втратив чинність Закон України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ (крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п`ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів).
32. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", яким, з-поміж іншого, внесено такі зміни:
частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ (діяла до 15 липня 2015 року) викладено в такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України";
частину двадцяту статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" №1697-VІІ (набрала чинності 15 липня 2015 року) викладено у такій редакції: " 20. Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".
33. Отже, починаючи з 01 січня 2015 року в Україні:
жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України "Про прокуратуру";
законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України.
34. Суд установив, що Кабінет Міністрів України впродовж 2015 - 2019 років не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
35. Така бездіяльність Кабінету Міністрів України призвела до чисельних судових спорів між пенсіонерами, які отримують пенсію відповідно до Закону України "Про прокуратуру" та Пенсійним фондом України.
36. Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
37. Конституційний Суд України встановив такий порядок виконання рішення № 7-р(II)/2019:
частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:
" 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки".
Протягом усього періоду дії норми статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, яка визначала, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, позивачка мала право на перерахунок пенсії, проте була позбавлена можливості таке право реалізувати з огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України.
38. Верховний Суд в постанові від 24 квітня 2019 року (справа № 826/8546/18) звернув увагу, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII покладено саме на Уряд.
Суди у зазначеній справі визнали протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру" та зобов`язали Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та ухвалити рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Проте, рішення суду фактично Кабінетом Міністрів України не виконано.
39. Відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури зумовило неможливість проведення органами Пенсійного фонду України перерахунку зазначених пенсій.
40. Реалізація його права була забезпечена саме рішенням Конституційного Суду від 13 грудня 2019 року.
41. Колегія суддів звертає увагу, що в цій ситуації позивач має право на перерахунок пенсії відповідно до статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ на підставі довідки Волинської обласної прокуратури від 30 жовтня 2020 року № 21-52 вих. 20.