ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2022 року
м. Київ
справа №200/1031/21-а
адміністративне провадження № К/9901/40457/21, К/9901/34058/21, К/9901/35481/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №200/1031/21-а
за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур про визнання протиправним та скасування рішення, наказу та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року (прийняте у складі судді - Бабіча С.І.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Блохіна А.А., суддів: Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.) та за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Блохіна А.А., суддів: Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Донецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №16 від 19.11.2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора";
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ керівника обласної прокуратури №1921-к від 24.12.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру";
1.3. зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури з 30.12.2020 року на посаді прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області або на рівнозначній посаді в органі прокуратури України, який буде створено замість Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області, з виконанням функцій та обов`язків прокурора, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури;
1.4. стягнути з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30.12.2020 року і до моменту фактичного поновлення на посаді прокурора.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що відповідачами порушено Порядок проходження прокурорами атестації; рішення кадрової комісії не містить мотивів, за яких дійшла висновку про не проходження атестації. Вказує на відсутність факту ліквідації чи реорганізації прокуратури Донецької області під час її звільнення та відсутності підстав для звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Генерального прокурора від 04 жовтня 2019 року № 227к ОСОБА_1 було призначено на посаду прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області з 08 жовтня 2019 року.
3.1. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX (далі - Закон №113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
3.2. На виконання вимог Закону № 113-IX позивачем 08.10.2019 року було подано за встановленою формою Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, яку 15.10.2019 року спрямовано до Генеральної прокуратури.
3.3. За результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрала 68 балів, що є менше прохідного балу (70) для успішного складання іспиту.
3.4. 19 листопада 2020 року третьою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ухвалено рішення № 16 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
3.5. Наказом керівника Донецької обласної прокурати від 24.12.2020 року №1921-к, керуючись статтею 11 Закону України "Про прокуратуру", підпунктами 3, 6, підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області та органів прокуратури з 29 грудня 2020 року, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
3.6. Вважаючи протиправними рішення третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №16 від 19.11.2020 року та наказ керівника Донецької обласної прокурати від 24.12.2020 року №1921-к, позивач звернулася з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №16 від 19.11.2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Донецької обласної прокуратури № 1921-к від 24.12.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
4.3. Зобов`язано Донецьку обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури з 30.12.2020 року на посаді прокурора прокуратури у Лівобережній окружній прокуратурі (з місцем розташування у місті Маріуполі).
4.4. Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, за період з 30.12.2020 року до 13.04.2021 року, в сумі 64 499 (шістдесят чотири тисячі чотириста дев`яносто дев`ять) гривень 04 (чотири) копійки. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4.5. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії не містить ні мотивів, ні обставин що вплинули на його прийняття, а вказана лише кількість отриманих за результатами іспиту балів.
4.6. Суд також зазначив, що станом на дату прийняття оскаржуваного наказу відсутні жодні підстави і обставини ліквідації чи реорганізації прокуратури Донецької області або скорочення кількості прокурорів обласної прокуратури, в зв`язку із чим, відповідно, відсутня і нормативна підстава, передбачена пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
5. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року змінено рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року.
5.1. В абзаці 4 резолютивної частини рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року замінено слова "на посаді прокурора прокуратури у Лівобережній окружній прокуратурі" на слова "на посаді прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області".
5.2. Абзац 2 резолютивної частини рішення щодо визнання протиправним та скасування рішення третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №16 від 19.11.2020 р. "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" - виключено.
5.3. В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року залишено без змін.
5.4. Змінюючи рішення суду першої інстанції в частині поновлення позивача на посаді прокурора суд апеляційної інстанції виходив з того, що у випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було незаконно звільнено.
5.5. Змінюючи рішення суду першої інстанції шляхом виключення абзацу 2 резолютивної частини рішення щодо визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії відповідає вимогам, встановленим Порядком № 221, зокрема, містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також в рішенні наявне його обґрунтування - набрання позивачем за результатами складення іспиту балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, відповідачі подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Донецька обласна прокуратура зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації.
6.2. Офіс Генерального прокурора, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що судом апеляційної інстанції при винесенні рішення у цій справі не враховано правову позицію Верховного Суду стосовно застосування підпункту 2 пункту 19 розділ II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", висловлену у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справах №60/6204/20, №200/5038/20-а, від 24 вересня 2021 року у справах №160/6596/20, №140/3790/19, №280/4314/20 та від 20 жовтня 2021 року у справах №620/25298/19, №380/5462/20.
6.3. Також, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування 5 пункту 21 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113 щодо можливості переведення на посаду прокурора окружної прокуратури особи, яка на день набрання чинності цим Законом проходила спеціальну підготовку у Національній академії прокуратури України, без успішного проходження нею атестації.
6.4. У зв`язку із наведеним Донецька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора просять скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позову.
7. У відзивах на касаційні скарги відповідачів, позивач просить відмовити в задоволенні касаційних скарг, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині, якою було задоволено позовні вимоги залишити без змін.
8. Позивач, не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції в частині, якою змінено рішення суду першої інстанції, подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
8.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України ОСОБА_1 зазначає, що в частині скасування рішення кадрової комісії, судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі № 280/5009/20. А саме стосовно правильного застосування положень пунктів 16,17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо позачергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 7 Розділу І, пунктів 1 -5 розділу II, пунктів 1, 2 Розділу V Порядку проходження атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року, пунктів 12, 16 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого Генеральним прокурором від 17 жовтня 2019 року № 233 у спорах, предметом яких є питання законності рішень кадрових комісій за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що стосується атестації прокурорів (перший етап атестації).
8.2. Також, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду у спірній частині постанови суду апеляційної інстанції щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме стосовно правильного застосування положень підпункту 1 пункту 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №113, підпунктів 1,2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №113.
8.3. У зв`язку із наведеним ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції в частині зміни рішення суду першої інстанції.
9. Відповідачі відзивів на касаційну скаргу позивача не подавали.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
11. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
14. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
15. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
16. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
17. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
18. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
19. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
20. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
21. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
22. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
23. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
24. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
25. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
26. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
27. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
28. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
29. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
33. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
36. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
37. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
38. Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
39. 19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.