ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2022 року
м. Київ
справа №160/11911/20
адміністративне провадження № К/990/5757/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 січня 2021 року, прийняте у складі судді Захарчук-Борисенко Н. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2022 року, ухвалену у складі колегії суддів: Мельника В.В. (головуючий), Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області, в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії прокуратури Дніпропетровської області щодо не нарахування та не виплати ОСОБА_1 заробітної плати за період 02.07.2015 по 14.05.2020 включно відповідно до ст. 81 ЗУ "Про прокуратуру";
1.2. стягнути з прокуратури Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді заборгованості по виплаті заробітної за період 02.07.2015 по 14.05.2020 включно відповідно до ст. 81 ЗУ "Про прокуратуру".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що він працював в органах прокуратури з 22.06.2013 та з 02.02.2017 на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області. Наказом прокурора Дніпропетровської області №420к від 30.04.2020 позивача було звільнено з зазначеної вище посади з 14.05.2020. Позивач вважає, що діями Держави Україна порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", ст. 41 Конституції України та ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Крім того, позивачем вказано, що належним способом захисту його прав у наведених правовідносинах є застосування норм прямої дії ч. 3 ст. 152 Конституції України та стягнення на користь позивача матеріальної шкоди, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями п. 26 розділу VІ "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, що визнані неконституційними.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. З 22.07.2013 позивач призначений на посаду слідчим прокуратури Жовтневого району м. Дніпропетровська.
5. 11.10.2013 позивач призначений прокурором прокуратури Жовтневого району м. Дніпропетровська.
6. 15.12.2015 позивач призначений прокурором Дніпропетровської місцевої прокуратури №2.
7. 02.02.2017 позивач призначений прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів к кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області.
8. 15.04.2019 позивач призначений прокурором першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області.
9. 14.05.2020 позивач звільнений з посади та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 закону України "Про прокуратуру" на підставі наказу від 30.04.2020 №420к.
10. Прокуратурою Дніпропетровської області від 24.07.2020 №18-1025вих.20 повідомлено позивача, що відділом фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури Дніпропетровської області на день звільнення з органів прокуратури з 14.05.2020 на підставі наказу прокурора Дніпропетровської області №420к від 30.04.2020 було проведено розрахунок та виплачено: компенсацію за невикористані відпустки, допомога по тимчасовій непрацездатності за рахунок підприємства перші 5 днів, допомога по тимчасовій непрацездатності за рахунок ФСС була виплачена 22.07.2020 після надходження коштів з фонду ФСС. Надано розрахункові листи.
11. Вважаючи дії Дніпропетровської обласної прокуратури в частині нарахування посадового окладу у розмірі, що є меншим ніж встановлений ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" позивач звернувся до суду із цим адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 січня 2021 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2022 року, позовні вимоги задоволено частково.
12.1. Визнано протиправними дії Дніпропетровської обласної прокуратури щодо не нарахування та не виплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26.03.2020 по 14.05.2020 включно відповідно до ст. 81 ЗУ "Про прокуратуру".
12.2. Стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді заборгованості по виплаті заробітної плати за період з 26.03.2020 по 14.05.2020 включно відповідно до ст. 81 ЗУ "Про прокуратуру".
12.3. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
13. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури". Також зазначено, що рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 на спірні правовідносини за період з 02.07.2015 по 25.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Враховуючи, що рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 прийнято 26.03.2020, тому право на отримання заробітної плати виникає з дня прийняття рішення Конституційним Судом України, а саме з 26.03.2020. Відтак, грошові кошти, які були недоотримані позивачем з 26.03.2020, підлягають перерахунку та виплаті з урахуванням приписів рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. У касаційній скарзі Дніпропетровська обласна прокуратура просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
15. Ухвалою від 18 травня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за цією скаргою з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
16. З цього приводу автор касаційної скарги зазначив, що немає висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах положення абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"; далі - Закон № 113-IX) в аспекті оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплати праці працівників органів прокуратури на відповідний період.
17. З аргументації відповідача можна зрозуміти, що інтерпретуючи рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у контексті спірних правовідносин таким чином, що заробітна плата прокурорів має визначатися тільки Законом № 1697-VII, суди попередніх інстанцій не зважили на те, що це Рішення прийнято за конституційним поданням, датованим червнем 2018 року. На той час редакція зазначеного Закону була інакшою, адже, як відомо, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, який, з погляду відповідача, є спеціальним для спірних правовідносин і тому має перевагу у застосуванні.
17.1. Цитуючи приписи пункту 3 розділі ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ відповідач наголосив, що в часі цей закон прийнятий пізніше і таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), не визнаний.
17.2. Позивач, за текстом касаційної скарги, у період з 26 березня 2020 року по 14 травня 2021 року займав посаду прокурора регіональної прокуратури (а не обласної), тому підстав для виплати йому заробітної плати відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII не було. На думку відповідача, у вимірі спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 не впливає на застосування вимог Закону № 113-ІХ, зокрема й статті 81 Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно з цим Законом.
18. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
19. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1)підтримання публічного обвинувачення в суді; 2)організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3)представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
21. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
22. Відповідно до частини першої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
23. За частиною другою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
24. Відповідно до частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
25. За частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.
Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
26. Відповідно до частини дев`ятої статті 81 Закону № 1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
27. Положення цієї статті, згідно із Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (далі - Закон № 79-VIII) (набрав чинності 01 січня 2015 року) і Законом України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (далі - Закон № 80-VIII) (теж набрав чинність 01 січня 2015 року), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
28. Аналогічним чином положення зазначеної статті мають застосовуватися і згідно із Законом України від 25 грудня 2015 року "Про Державний бюджет України на 2016 рік" № 928-VIII.
29. У червні 2018 року 50 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, у якому просили про визнати таким, що не відповідає статті 1, частині другій статті 3, статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 1311 Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України [яким його доповнено згідно із Законом № 79-VIII] у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
30. За наслідками розгляду порушених у зазначеному конституційному поданні питань Конституційний Суд України ухвалив рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, <…>, за текстом рішення, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
30.1. З-поміж іншого Конституційний Суд України у цьому Рішенні зауважив, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень.
Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить частині другій статті 131-1 Основного Закону України.
30.2. Ще один аспект, через призму якого Конституційний Суд України розглянув питання конституційності пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, є принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) та юридична визначеність як його складова. З цього приводу у пункті 2.3 Рішення зазначено, серед іншого, що за Конституцією України виключно законами України встановлюються, зокрема, Державний бюджет України і бюджетна система України (пункт 1 частини другої статті 92).
Відповідно до [Бюджетного] Кодексу визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (преамбула); регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1). Отже, [Бюджетний] Кодекс має своє специфічне призначення, тобто регулює правовідносини у бюджетній сфері.
30.3. Конституційний Суд України зазначив, що "предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України… Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України" (абзаци шостий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020).
Відповідно до підпункту 5 пункту 63 розділу І Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким встановлене відмінне від спеціального нормативного регулювання заробітної плати прокурора, закріпленого частиною першою статті 81 Закону, за якою заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону нормативне регулювання заробітної плати прокурора.
31. До ухвалення рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, але після внесення конституційного подання щодо визнання неконституційними окремих положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, набрав чинності Закон №113-ІХ (25 вересня 2019 року).