ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 440/5503/20
адміністративне провадження № К/9901/36815/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В.,
Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.04.2021 (головуючий суддя - Н.І. Слободянюк)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 (головуючий суддя - В.А. Калиновський, судді - Я.М. Макаренко, З.О. Кононенко)
у справі № 440/5503/20
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства внутрішніх справ України,
Головного управління Національної поліції в Полтавській області,
Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області
про стягнення грошового забезпечення та моральної шкоди,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач-1), Головного управління Національної поліції в Полтавській області (далі - відповідач-2), Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області (далі - відповідач-3), в якому просив:
- стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача суми втраченої заробітної плати за час вимушеного прогулу у зв`язку зі звільненням із займаної посади за період з 28.10.2014 по 28.02.2020 з урахуванням індексу інфляції 3 474 586, 35 грн;
- стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача щомісячне грошове забезпечення в сумі 37 616, 76 грн за кожний місяць несплати, починаючи з 01.03.2020 по день розгляду справи судом, а в місяці розгляду справи судом пропорційно робочим дням цього місяця до дня прийняття рішення;
- стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача суму моральної шкоди, еквівалентної 5000 євро за курсом Національного Банку України, яка має бути конвертована в національну валюту за курсом Національного Банку України на день здійснення платежу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що судовими рішеннями у справі № 816/4302/14 наказ про звільнення позивача скасовано та поновлено останнього на посаді. Питання про стягнення середньої заробітної плати у справі № 816/4302/14 не розглядалось, тому позивач вважає, що втрачена заробітна плата має бути відшкодована йому з урахуванням індексу інфляції. Також позивач вказує, що на виконання рішення у справі № 816/4302/14 наказом від 28.02.2020 його поновлено на посаді, однак грошове забезпечення з дня видання наказу позивачу не виплачувалось. На підставі чого, позивач вказує, що щомісячне грошове забезпечення має бути стягнуто за період з 01.03.2020 по день розгляду справи судом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 08.04.2021 закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області та Головного управління Національної поліції в Полтавській області у частині позовних вимог про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 суми моральної шкоди, еквівалентної 5000 євро за курсом Національного Банку України, яка має бути конвертована в національну валюту за курсом Національного Банку України на день здійснення платежу. Роз`яснено ОСОБА_1, що ця справа у частині позовної вимоги про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 суми моральної шкоди, еквівалентної 5000 євро за курсом Національного Банку України, яка має бути конвертована в національну валюту за курсом Національного Банку України на день здійснення платежу, підлягає розгляду судом у порядку цивільного судочинства. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області та Головного управління Національної поліції в Полтавській області про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, щомісячного грошового забезпечення задоволено частково. Стягнуто з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області в особі Ліквідаційної комісії середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 28.10.2014 по 27.02.2020 в сумі 651 988, 05 грн. з проведенням необхідних обов`язкових відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства. Визнано протиправною бездіяльність Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області в особі Ліквідаційної комісії щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 грошового забезпечення за період з 28.02.2020 по 15.12.2020. Зобов`язано Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області в особі Ліквідаційної комісії нарахувати та виплатити ОСОБА_1 грошове забезпечення за період з 28.02.2020 по 15.12.2020. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Повернуто ОСОБА_1 за рахунок коштів Державного бюджету України сплачений відповідно до квитанції АТ КБ "ПРИВАТБАНК" № 0.0.1553649187.1 від 30.09.2020 судовий збір в сумі 840, 80 грн. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області в особі Ліквідаційної комісії на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу в сумі 17 500, 00 грн.
4. Суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог позивача в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Водночас відмовляючи позивачу в частині вимог про стягнення суми втраченої заробітної плати за час вимушеного прогулу у зв`язку зі звільненням із займаної посади з урахуванням індексу інфляції, суд виходив з того, що оскільки середній заробіток за час вимушеного прогулу є разовою виплатою за судовим рішенням, тому такий не є об`єктом індексації. Також, суд першої інстанції дійшов висновку про право позивача на отримання грошового забезпечення за період з 28.02.2020 по 15.12.2020 (день звільнення позивача із займаної посади), оскільки таке позивачу не нараховувалось та не виплачувалось.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення суду першої інстанції скасовано в частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 суми моральної шкоди, еквівалентної 5000 євро за курсом Національного Банку України, яка має бути конвертована в національну валюту за курсом Національного Банку України на день здійснення платежу. В цій частині справу направлено до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08.04.2021 по справі № 440/5503/20 залишено без змін.
6. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, проте дійшов висновку, що закриття провадження у справі у формі рішення є процесуально помилковим та не узгоджується з нормами Кодексу адміністративного судочинства України.
Короткий зміст касаційної скарги
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права в частині незастосування індексації середнього заробітку за час вимушеного прогулу та незастосування коефіцієнту підвищення посадового окладу, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за спірний період, ухвалити в цій частині нове рішення, задовольнивши позовні вимоги, шляхом стягнення сум втраченої заробітної плати з урахуванням індексу інфляції та коефіцієнту підвищення посадового окладу відповідно до пунктів 2, 8, 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100.
Підстави, на яких подана касаційна скарга скаржник вказує пункти 1, 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не враховано висновки щодо застосування статті 2 Закону України "Про оплату праці", викладені у постанові Верховного Суду України від 26.10.2016 у справі №6-1395цс16; щодо застосування пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100, викладені у постановах Верховного Суду від 15.10.2020 у справі № 826/17601/14, від 15.04.2020 у справі № 826/15725/17; щодо застосування статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно розміру розподілу витрат на правничу допомогу, викладені у постановах Верховного Суду від 03.10.2019 у справі № 922/445/19, від 16.12.2019 у справі № 823/2638/18, від 09.04.2019 у справі № 826/2689/15.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України зазначає, що у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 450/1925/17, від 20.12.2019 у справі № 804/3000/18, від 23.12.2020 у справі № 805/3641/17-а Верховний Суд дійшов висновку, що середня заробітна плата за вимушений прогул є разовою виплатою і не відноситься до структури заробітної плати.
З іншого боку, згідно висновку, викладеному у постанові Верховного Суду України від 26.10.2016 у справі № 6-1395цс16 виплати компенсацій за вимушений прогул віднесені до компенсаційних виплат структури оплати праці.
Звертає увагу, що станом на дату подання касаційної скарги відсутня постанова Верховного Суду про відступлення від висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду України від 26.10.2016 у справі № 6-1395цс16.За таких обставин, переконує у необхідності передачі справи № 440/5503/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Позиція інших учасників справи
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
10. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
11. ОСОБА_1 з 1979 року проходив службу в органах внутрішніх справ України.
12. Наказом Міністра Міністерства внутрішніх справ України № 1625 о/с від 20.08.2014 "По особовому складу" відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ призначено полковника міліції ОСОБА_1 начальником Управління МВС України в Полтавській області з посадовим окладом 1775, 00 грн., установивши йому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.11.2007 № 1294 (наказ МВС від 31.12.2007 № 499) надбавки за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби (за безпосереднє розроблення, проведення експертизи проектів нормативно-правових актів) у розмірі 100 відсотків, за інформаційно-аналітичне забезпечення органів державної влади і оперативно-розшукову діяльність у розмірі 50 відсотків, звільнивши його від виконання обов`язків начальника Управління МВС України в Полтавській області.
13. Наказом Міністра Міністерства внутрішніх справ України № 2238 о/с від 27.10.2014 згідно з підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" № 1682-VІІ від 16.09.2014 та пунктом 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ" полковника міліції ОСОБА_1 звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік).
14. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11.02.2020 у справі № 816/4302/14 з урахуванням ухвали від 26.02.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2020 та постановою Верховного Суду від 12.11.2020, адміністративний позов ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Управління Міністерства внутрішніх справ України в Полтавській області, про скасування наказу про звільнення та поновлення на публічній службі задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства внутрішніх справ України № 2238 о/с від 27.10.2014 в частині звільнення полковника міліції ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ на підставі підпункту 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" №1682-VІІ від 16.09.2014 та пункту 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік); поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області з 28.10.2014; допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області.
15. Наказом Міністра Міністерства внутрішніх справ України № 139 о/с від 28.02.2020 "Про особовий склад" на виконання рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11.02.2020 у справі № 816/4302/14 у частині, яка допущена до негайного виконання, поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України в Полтавській області з моменту звільнення з органів внутрішніх справ.
16. Наказом Міністра Міністерства внутрішніх справ України (витяг) № 654 о/с від 07.09.2020 "Про особовий склад" скасовано на виконання постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2020, винесеної у справі № 816/4302/16, з урахуванням наказу МВС України від 28.02.2020 № 139о/с, наказ Міністерства внутрішніх справ України від 27.10.2014 № 2238 о/с в частині звільнення полковника міліції ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ на підставі підпункту 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 16.09.2014 № 1682-VІІ "Про очищення влади" та пункту 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік).
17. В наказах Міністерства внутрішніх справ України № 139 о/с від 28.02.2020 "Про особовий склад" та № 654 о/с від 07.09.2020 (витяг) "Про особовий склад" не встановлено розмір та види грошового забезпечення, що підлягали виплаті ОСОБА_1 після поновлення на займаній посаді.
18. Листом заступника голови ліквідаційної комісії Управління МВС України в Полтавській області №114азл.к. від 07.09.2020 повідомлено представника ОСОБА_1 про те, що у зв`язку з втратою чинності постановою Кабінету Міністрів України від 07.11.2007 № 1294 та наказу МВС від 31.12.2007 № 499 після поновлення ОСОБА_1 (наказ МВС України № 139 від 28.02.2020) грошове забезпечення йому не нараховувалось та не виплачувалось.
19. Наказом Міністра Міністерства внутрішніх справ України № 883 о/с від 15.12.2020 "Про звільнення ОСОБА_1" відповідно до вимог пунктів 7, 8 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено зі служби в органах внутрішніх справ у відставку за пунктом 65 "а" (за віком) полковника міліції ОСОБА_1, начальника Управління МВС України в Полтавській області.
20. Відповідно до запису № 9 у трудовій книжці ОСОБА_1 серії НОМЕР_1 ОСОБА_1 15.12.2020 звільнений з органів внутрішніх справ.
21. Позивач, вважаючи, що наявні правові підстави для стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 28.10.2014 по 28.02.2020 з урахуванням індексу інфляції в сумі 3 474 586, 35 грн, невиплаченого щомісячного грошового забезпечення в сумі 37 616, 76 грн за кожний місяць несплати, починаючи з 01.03.2020 по день розгляду справи судом, а в разі розгляду справи судом пропорційно робочим дням цього місяця до дня прийняття рішення, та відшкодування моральної шкоди, еквівалентної 5000 євро за курсом Національного Банку України, яка має бути конвертована в національну валюту за курсом Національного Банку України на день здійснення платежу, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Положеннями статті 43 Конституції України закріплено право кожного громадянина на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він обирає. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення, а право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
24. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки визначено Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення № 114).
25. Відповідно до пункту 24 Положення № 114 у разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов`язків, але не більш як за один рік.
Якщо заява про поновлення на службі розглядається більше одного року не з вини особи рядового, начальницького складу, така особа має право на отримання грошового забезпечення за весь час вимушеного прогулу.
26. Частино першою статті 21 Закону України "Про оплату праці" встановлено, що працівник має право на оплату своєї праці відповідно до актів законодавства і колективного договору на підставі укладеного трудового договору.
27. Частиною першою статті 27 Закону України "Про оплату праці" порядок обчислення середньої заробітної плати працівника у випадках, передбачених законодавством, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
28. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому можливе субсидіарне застосування загальних норм, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
29. Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.
30. Так, відповідно до пункту 4 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію" до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються до цих правовідносин в частині, що не суперечить цьому Закону.
31. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції" виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ. Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.
32. Такий "Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання" затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06.04.2016 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29.04.2016 за № 669/28799.