ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 420/1665/19
адміністративне провадження № К/9901/35838/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року (головуючий суддя: Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (головуючий суддя: Яковлєв О.В., судді: Градовський Ю.М., Крусян А.В.) у справі № 420/1665/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
23 грудня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області ( далі також відповідач або ГУ Держгеокадастру) в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просив суд:
визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківської області щодо неприйняття у встановлений законом спосіб рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення у власність земельної ділянки площею до 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області;
зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 30 січня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області та надати відповідний дозвіл або відмовити на надані згаданого дозволу, виключно з підстав визначених частиною 7 статті 118 ЗК України.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою, що оформлена листом від 05 березня 2019 року вих. № М-137/0-202/0/20-19.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 30 січня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області та надати відповідний дозвіл або відмовити у надані дозволу, виключно з підстав визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.
В іншій частині позову - відмовлено.
Постановою п`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області задоволено частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року - змінено, викладено третій абзац його резолютивної частини у наступній редакції:
"Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 30 січня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовним розміром 2 гектара, що розташована за межами с. Яблуниця Яблунецької сільської ради Яремчанської міської ради."
В решті - залишено без змін рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач 18 грудня 2019 року направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позову позивач зазначив, що за результатами розгляду його заяви Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області листом за вих. №М-137/0/202/0/20-19 від 05 березня 2019 року повідомило, що з представлених матеріалах долучених до клопотання неможливо встановити чи запитувана ділянка знаходиться за межами населеного пункту с. Яблуниця, і чи відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності. На думку позивача, Головним управлінням Держгеокадастру в Івано-Франківській області було протиправно не надано йому вищевказаного дозволу, оскільки статтею 118 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні відповідного дозволу, при цьому в оскарженій ОСОБА_1 відмові, жодну із них не зазначено. Також, за позицією позивача, чинним законодавством не передбачено права територіального управління Держгеокадастру відступати від положень частини 7 статті 118 ЗК України. Водночас звертає увагу, що необізнаність відповідача стосовно того, чи знаходиться запитувана ділянка за межами населеного пункту с. Яблуниця, та чи відноситься вона до земель сільськогосподарського призначення державної власності, є дуже вибірковою, оскільки відносно ділянки з кадастровим номером 2611093000:06:001:0006, яка розташована поруч та стосовно якої відповідач видав два накази, про які відомо позивачу, відповідач не мов будь-яких вагань з приводу надання дозволів.
23 квітня 2019 року від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому він зазначає, що в ході розгляду клопотання громадянина ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами с. Яблуниця Яблуницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, на виконання доручення Віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України ОСОБА_2 від 08 жовтня 2014 року № 37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року № 2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності" Головним управлінням було скеровано Яблуницькій сільській раді лист від 07 лютого 2019 року № 1-9-0.332-755/0/2-19. Листом від 15 лютого 2019 року № 67/02.2-11/18 Яблуницька сільська рада відмовила у погодженні надання Головним управління дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищезазначеної земельної ділянки у зв`язку із відсутністю достовірної інформації щодо належності (неналежності) вказаної земельної ділянки до земель ДП "Ворохтянське", а також відсутністю опису меж між ДП "Ворохтянське" та вказаним громадянином. За позицією відповідача, громадянином ОСОБА_1 не виконано вимог частин шостої статті 118 та частини другої статті 123 ЗК України, що згідно з частиною 7 статті 118 та частини 3 статті 123 ЗК України, є підставою для відмови.
У відповіді на відзив позивач зазначає, що наведені положення рішення колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 року № 2/1 суперечать нормам Земельного кодексу України, який має вищу юридичну силу ніж згадане рішення Держземагентства України та похідний наказ, а тому не повинні бути застосовані судом в силу приписів частини 4 статті 9 КАС України.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 січня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області з клопотанням про передачу у власність безоплатно земельної ділянки, що розташована за межами населеного пункту с. Яблуниця Яблуницької сільської ради Яремчанської міської ради орієнтовний розмір земельної ділянки до 2,0000га із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (01.03) з метою подальшого розміщення пасіки, господарських будівель для потреб пасічного господарства та жилого будинку. Бажана земельна ділянка розташована між земельною ділянка розташована між земельною ділянкою з кадастровим номером № 2611093000:06:001:0006 та земельною ділянкою з кадастровим номером 2611093001:16:002:0070.
До клопотання позивач надав: копію всіх сторінок паспорта громадянина України, копію довідки про присвоєння реєстраційного номера платника податків, графічний малюнок із зазначенням місця розташування вибраної ділянки, копію першого аркушу Ветеренарно-санітарного паспорту пасіки, розташованої в Одесіькій області.
За змістом листа ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області від 05 березня 2019 року за вих. № М-137/0-202/0/20-19 відповідач, посилаючись на неможливість встановлення з долучених до клопотання матеріалів чи запитувана земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту с. Яблуниця, і чи відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами с. Яблуниця Яблуницької сільської ради Яремчанської міської ради.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що частиною 7 статті 118 ЗК України визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Суд першої інстанції встановив, що під час звернення позивача до ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області, ОСОБА_1 надав всі необхідні документи, передбачені Земельним кодексом України, а отже відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою із посиланням на неможливість відповідачем встановлення факту знаходження земельної ділянки за межами населеного пункту с Яблуниця та належності до земель сільськогосподарського призначення є протиправною.
Водночас судом першої інстанції критично оцінено посилання відповідача на лист Яблуницької сільської ради від 15 лютого 2019 року № 67/02.2-11/18, яким остання відмовила у погодженні надання Головним управління дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищезазначеної земельної ділянки у зв`язку із відсутністю достовірної інформації щодо належності (неналежності) вказаної земельної ділянки до земель ДП "Ворохтянське", а також відсутністю опису меж між ДП "Ворохтянське" та вказаним громадянином, оскільки відповідач не надав відповідного листа у якості додатків до відзиву на адміністративний позов та наведена обставина, також, не є підставою для відмови у відповідності до вимог частини 7 статті 118 ЗК України.
За позицією суду першої інстанції, вимога позивача про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття у встановлений законом спосіб рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою до задоволення не належить, оскільки в даному випадку відповідач по відношенню до позивача не допустив бездіяльності, а навпаки, вчинив дії щодо розгляду заяви позивача, проте прийняв за результатом розгляду заяви рішення про відмову у її задоволенні, яке є протиправним.
Суд першої інстанції вважав за необхідне вийти за межі позовних вимог на підставі частини 2 статті 9 КАС України та визнати протиправною відмову відповідача у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою, що оформлена листом від 05 березня 2019 року вих. № М-137/0-202/0/20-19.
Водночас суд вважає такою, що належить до задоволення вимогу позивача про зобов`язання Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 30 січня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області та надати відповідний дозвіл або відмовити на надані згаданого дозволу, виключно з підстав визначених частиною 7 статті 118 ЗК України.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції встановив, що в межах спірних правовідносин позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в області з відповідною заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, а не із зверненням про надання інформації.
Між тим, за наслідками розгляду отриманої заяви суб`єкт владних повноважень мав прийняти відповідне управлінське рішення, а не направляти особі відповідь у формі листа.
За позицією суду апеляційної інстанції, відправлений Головним управлінням Держгеокадастру лист, не може сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки. Отже, суб`єктом владних повноважень допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду поданої позивачем заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник покликається на порушення норм матеріального та процесуального права.
В порушення норм процесуального права відповідач зазначає про відсутність ухвали суду першої інстанції за наслідками підготовчого провадження. Стверджує, що відповідач, як учасник справи, не був належним чином повідомлений про рух справи, а відтак справу було розглянуто за відсутності учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання.
Також зазначає, що судом першої інстанції було помилково взято до уваги твердження позивача про відсутність листа Яблуницької сільської ради № 67/02.2-11/18, на який покликається суб`єкт владних повноважень у відповіді на відзив, оскільки такий, за твердженням відповідача, було долучено позивачем до позовної заяви.
За позицією відповідача, суди попередніх інстанцій помилково вважають, що відмова Головного управління у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинна видаватись у формі наказу.
Стверджує, що чинним законодавством не передбачено у якій формі повинна надаватися відмова та не існує імперативної норми, яка б вказувала, що така відмова повинна надаватися саме у формі наказу, а також враховуючи те, що зміст такої відмови, будь вона у формі наказу чи листа, незмінний.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.