ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 140/2593/18
адміністративне провадження № К/9901/29079/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року (головуючий суддя: Ксензюк А.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року (головуючий суддя: Улицький В.З., судді: Кузьмич С.М., Шавель Р.М.) у справі № 140/2593/18 за позовом Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Супернова" до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького В.М., Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
11 грудня 2018 року Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Супернова" (далі також ОК "ЖБК "Супернова" або позивач) звернувся до Волинського окружного адміністративного суду із позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича (далі також головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацький В.М., відповідач-1), Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі також Управління ДАБІ у Волинській області, відповідач-2), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 03 жовтня 2018 року №491 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 10 лютого 2017 року № 465-28(5)-17(м) на об`єкт будівництва "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вул. Цегельна, 28 в м. Луцьку", виданих ОК "ЖБК "Супернова".
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року № 465-28(5)-17(м) на об`єкт будівництва "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вул. Цегельна, 28 в м. Луцьку" 03 жовтня 2018 року № 491.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного суду касаційну скаргу (надійшла поштою 17 жовтня 2019 року), у якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року і прийняти нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
20 січня 2020 року від відповідачів надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вони просять касаційну скаргу задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем-1 на підставі акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 03 жовтня 2018 року, прийнято рішення № 491 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року № 465-28(5)-17(м) на об`єкт будівництва "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вул. Цегельна, 28 в м. Луцьку", виданих ОК "ЖБК "Супернова"".
Позивач вважає, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм законодавства у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, вважає, що підстав для зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року № 465-28(5)-17(м) (далі - містобудівні умови та обмеження) не було, оскільки розміщення на земельній ділянці, на забудову якої видано зупинені містобудівні умови та обмеження, багатоквартирного житлового будинку по вул. Цегельна, 28 в м. Луцьку відповідає вимогам містобудівної документації та не суперечить Генеральному плану міста Луцька, цільовому призначенню цієї земельної ділянки та вимогам земельного законодавства. Будівництво багатоквартирного житлового будинку не суперечить чинному законодавству та передбачене містобудівним розрахунком.
Крім того, зазначає, що чинна на момент видання спірних містобудівних умов та обмежень редакція Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не передбачала можливості скасування або зупинення містобудівних умов та обмежень. Таку можливість законодавець передбачив лише у Законі України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17 січня 2017 року № 1817-VIII, який набрав чинності 10 червня 2017 року.
У відзиві на позов відповідачі зазначають, що оскаржуване рішення посадової особи Управління ДАБІ у Волинській області є похідним від факту виявлених порушень, винесене в межах повноважень та з дотриманням вимог Конституції України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" і Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03 жовтня 2018 року на підставі наказу ДАБІ України від 25 вересня 2018 року № 1205, направлення на проведення позапланової перевірки від 26 вересня 2018 року № 66, довідки про результати документальної перевірки від 19 вересня 2018 року, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацьким В.М., у присутності начальника Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради Туза В.В., проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року № 465-28(5)-17(м) на об`єкт будівництва "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вул. Цегельна, 28 в м. Луцьку", виданих ОК "ЖБК "Супернова".
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, в якому зафіксовано наступні порушення:
містобудівні умови та обмеження надані при відсутності викопіювання оновленої топографо-геодезичної основи в М 1:2000, чим порушено абзац другий пункт 2.3 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі Порядок № 109,чинного на момент надання спірних містобудівних умов та обмежень); графічна частина містобудівних умов та обмежень не містить всіх графічних матеріалів, передбачених пунктом 3.7 Порядку №109.
в пункті 8 текстової частини розділу "Загальні дані" відсутнє посилання на рішення про затвердження детального плану території в межах вулиць Львівської, Цегельної та Супутника в м. Луцьку, чим не дотримано вимоги пункту 8 розділу "Загальні дані" Порядку № 109;
в пункті 10 розділу "Загальні дані" не зазначено всіх основних техніко-економічних показників об`єкта будівництва, чим не дотримано вимоги пункту 10 розділу "Загальні дані" Порядку № 109 та порушено додаток Л ДБН А.2.2-2.2014 "Склад та зміст проектної документації";
в пунктах 4. 5. 7 розділу "Містобудівні умови та обмеження" не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках, положеннях відповідної містобудівної документації на місцевому рівні та не міститься конкретних цифрових показників, за якими не можливо визначити містобудівні умови та обмеження, що не відповідає пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абзацу п`ятого пункту 1.2, пункту 3.4 Порядку № 109;
невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні. Відповідно до детального плану території загальна площа квартир в 10-ти поверховому багатоквартирному житловому будинку № 5 складає 2892,7 кв. м, в той же час в пункті 10 розділу "Загальні дані" вказана загальна площа квартир - 3090 кв. м. Порушено частину п`яту статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункт 2.4 Порядку № 109.
На підставі зафіксованих в акті перевірки порушень вимог містобудівного законодавства будівельних норм, державних стандартів і правил, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацького В.М. 03 жовтня 2018 року прийнято рішення за № 491 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року № 465-28(5)-17(м) на об`єкт будівництва "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вул. Цегельна, 28 в м. Луцьку", виданих ОК "ЖБК "Супернова", та видано керівнику управління містобудування та архітектури Луцької міської ради припис від 03 жовтня 2018 року № 482 з вимогою усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності до 03 квітня 2019 року.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій зазначили, що згідно пункту 2.4 Порядку № 109 підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Суди попередніх інстанцій вважають, що відповідач не наділений правом зупиняти дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що були видані відповідно до законодавства, яке на момент їх видачі не передбачало можливості їх зупинення.
Також зазначають, що згідно із частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень), містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Тобто, за позицією судів попередніх інстанцій, містобудівні умови та обмеження за своєю правовою природою є складовою частиною вихідних даних для проектування та будівництва об`єктів, які визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва у відповідності до вимог, встановлених законодавством та містобудівною документацією, тобто, гранично допустимі (дозволені) вимоги до майбутнього проекту, та є чинними до завершення будівництва об`єкта.
Оскільки містобудівні умови та обмеження мають на меті закріплення вимог до конкретного об`єкта будівництва (мають констатуючий характер), фактично вони вичерпують свою дію одночасно з їх прийняттям.
Також суди попередніх інстанцій акцентують увагу на тому, що чинна на момент видання спірних містобудівних умов та обмежень редакція Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не передбачала можливості зупинення дії містобудівних умов та обмежень.
Таку можливість законодавець передбачив лише у Законі України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17 січня 2017 року №1817-VIII, який набрав чинності 10 червня 2017 року.
Отже, суди дійшли висновку, що дія положень щодо здійснення архітектурно-будівельного нагляду не може поширюватись на правовідносини, що виникли до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17 січня 2017 року №1817-VIII (10 червня 2017 року).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідачем-2 зазначено, що при ухвалені оскаржуваних рішень суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального та матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень.
За позицією скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій не надали належну оцінку встановленим перевіркою порушенням містобудівного законодавства. Водночас суди не застосували норми матеріального права, що підлягали застосуванню.
Скаржник стверджує, що нормативними актами, які регулюють відносини сторін з питання містобудівних умов та обмежень земельних ділянок є Закон "Про регулювання містобудівної діяльності", який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів ( в редакції станом на момент видачі містобудівних умов та обмежень від 19 травня 2017 року), також Порядок № 109, який втратив чинність 26 грудня 2017 року, проте на момент видачі містобудівних умов та обмежень був чинним, а відтак підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
Звертає увагу, що під час проведення наглядового заходу, фіксування його результатів актом від 03 жовтня 2018 року, прийняття рішення від 03 жовтня 2019 року № 491 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень від 19 травня 2017 року, відповідачем перевірялось дотримання об`єктом нагляду вимог законодавства, яке діяло на момент їх видачі.
Також скаржник зазначає, що висновки суду щодо відсутності у відповідача права на проведення перевірки і зупинення дії містобудівних умов та обмежень суперечить Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно - будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства" від 09 квітня 2015 року № 320-VIII, що набрав чинності 01 вересня 2015 року, яким статтю 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" було доповнено пунктом 12, у пункті 6 якої надано право головним інспекторам будівельного нагляду скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду.
Також право зупинення дії або скасування рішень об`єкту нагляду, у тому числі про видачу містобудівних та обмежень, головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державно-будівельного нагляду у разі невідповідності рішень об`єкта нагляду містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам передбачено підпунктом 6 пункту 5; пункту 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ від 19 серпня 2015 року № 698 (далі також Порядок № 698).