ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 810/4986/18
адміністративне провадження № К/9901/30908/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019 (головуючий суддя: Кармазін О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 (головуючий суддя: Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі №810/4986/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Усадьба-М" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу в частині, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Усадьба-М" (далі - ТОВ "Усадьба-М" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадр або відповідач), в якому просило:
визнати протиправним і скасувати наказ Держгеонадр від 02.08.2018 №266 в частині пункту 28 Додатка 2 щодо зупинення з 01.10.2018 дії Спеціального дозволу на користування надрами №6070 від 29.07.2015, виданого ТОВ "Усадьба-М";
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відмови в розгляді по суті заяви ТОВ "Усадьба-М" про внесення змін до Програми робіт, яка є Додатком 2 до Угоди №6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод родовища "Озерянське" свердловина №1 Харківської області;
зобов`язати відповідача внести зміни до пункту 4 Програми робіт в частині обсягів видобування з " 50-150" м.куб./добу на " 30-50" м.куб/добу.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019, позов задоволено частково:
визнано протиправним і скасовано наказ Держгеонадра від 02.08.2018 № 266 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень, та внесення змін до наказів" в частині пункту 28 Додатка 2 щодо зупинення з 01.10.2018 дії спеціального дозволу на користування надрами № 6070 від 29.07.2015, виданого ТОВ "Усадьба-М", що зумовлює поновлення дії зазначеного спеціального дозволу на користування надрами з моменту набрання рішенням суду законної сили;
визнано протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у відмові від розгляду пропозицій ТОВ "Усадьба-М", викладених у листі від 18.06.2018 № 16 (вх. №13006/02/12-18 від 23.06.2018), щодо внесення уточнень до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища "Озерянське" свердловина № 1 Харківської області та у відмові від розгляду доданих до цього листа документів, у тому числі - проекту Додатку № 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод родовища "Озерянське" свердловина №1 від 29.07.2015 № 6070;
зобов`язано відповідача розглянути по суті пропозиції ТОВ "Усадьба-М", викладені у листі від 18.06.2018 № 16 (вх. №13006/02/12-18 від 23.06.2018) щодо внесення уточнень до Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища "Озерянське" свердловина № 1 Харківської області, та додані до цього листа документи, у тому числі - проект Додатку № 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод родовища "Озерянське" свердловина № 1 від 29.07.2015 № 6070, - з урахуванням висновків суду щодо належної обґрунтованості необхідності внесення уточнень/змін до зазначеної Програми робіт, яка є Додатком № 2 до Угоди від 29.07.2015 № 6070.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29.07.2015 позивачу, на підставі наказу № 112 від 14.05.2015, було видано Спеціальний дозвіл на користування надрами № 6070 зі строком дії 20 років (далі - спецдозвіл 6070).
Спецдозвіл 6070 передбачає користування надрами з метою видобування питних підземних вод з Озерянського родовища (свердловина №1).
Місцезнаходження родовища: Харківська область, Дергачівський район, 2,4 км на північний схід від с. Сіряки. Обсяг видобування - 150 м. куб/добу. Відомості про затвердження запасів - ДКУ України, протокол від 05.03.2014 № 3132. Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода № 6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод.
Згідно із пунктом 3.1. цієї Угоди, умови користування надрами, види та строки виконання надрокористувачем робіт з метою видобування питних підземних вод протягом строку дії дозволу визначаються в Програмі робіт, яка є додатком № 2 та невід`ємною частиною цієї Угоди.
Відповідно до Програми робіт, видобування складає обсяг куб. м./добу 50 - 150 із строком проведення робіт 4 кв. 2015 року.
На підставі наказу в.о. Голови Державної служби геології та надр України від 12.03.2018 № 89 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у квітні 2018 року" Східним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України у період з 10.04.2018 по 20.04.2018 проведено планову перевірку ТОВ "Усадьба-М", за результатами якої складено акт від 20.04.2018 № 11/6070.
У акті зафіксовані наступні порушення надрокористувачем вимог законодавства:
- абзацу 2 пункту 3 ПКМУ № 963 - в 2017 році до Держгеонадр України не надано копію паспорта артезіанської свердловини № 1 Озерянського родовища;
- статті 24, 51 Кодексу України про надра, абзац 1 пункту 10 ПКМУ № 615 - в 2017 видобування підземних вод здійснювалося без погодженого в установленому порядку Плану видобутку та витрат підземних вод, що є невиконанням пункту 2 особливих умов спеціального дозволу №6070 від 29.07.2015, поставленого Держгірпромнаглядом України;
- частини другої статті 24 Кодексу України про надра, абзацу 1 пункту 10 ПКМУ № 615 - не виконується пункт 4 Програми робіт до Угоди про умови користування надрами щодо видобування питних підземних вод з 4 кв. 2015 року в обсязі 50-150 м.куб./добу, що не відповідає обсягам та термінам, передбачених технологічною схемою розробки Озерянського родовища (свердловина №1). Так, в 2016 році видобуто 3,450 тис.м.куб, в 2017 - 4,116 тис.м.куб підземної води, а вихід на проектну потужність в обсязі 150 м.куб./добу технологічною схемою передбачено на 2033 рік (є підставою для зупинення дії спецдозволу).
На підставі висновків акту перевірки, посадовими особами відповідача винесено припис від 20.04.2018 №11/6070, у якому зазначено, що не виконується пункт 4 Програми робіт до Угоди про умови користування надрами щодо видобування питних підземних вод з 4 кв. 2015 в обсязі 50-150 м.куб./добу, що не відповідає обсягам та термінам, передбаченим технологічною схемою розробки Озерянського родовища (свердловина №1). Так, в 2016 видобуто 3,450 тис.м.куб, в 2017 - 4,116 тис.м.куб підземної води, а вихід на проектну потужність в обсязі 150 м.куб./добу технологічною схемою передбачено на 2033 рік.
Від надрокористувача вимагалося у строк до 20 травня 2018 року усунути порушення вимог 24 Кодексу України про надра, абзацу 1 пункту 10 ПКМУ № 615.
02.05.2018 позивачем на адресу відповідача надіслано лист-пояснення № 9 від 30.04.2018, у якому надрокористувач пояснив, що згідно із геолого-економічною оцінкою родовища, затвердженою 05.03.2014 Державною комісією по запасам корисних копалин, техніко-економічного обґрунтування передбачено поступове досягнення видобутку по періодам: 2014 - 2018 - 30 м.куб./добу, 2019 - 2019 - 2023 - 60 куб.м./добу і далі. Позивач у поясненнях також зазначив про планове підвищення видобутку у 2018 році до 30 м.куб/добу. Також позивач просив проінформувати його щодо можливості внесення змін у Програму робіт - п. 4 Видобування не 50-150 м.куб/добу, а 30 - 150 м.3./добу, у зв`язку із чим заявив вимогу про надання інформації щодо переліку документів, які слід для цього подати.
Однак, відповіді на вказаний лист позивач не отримав.
У червні 2018 позивач повторно звернувся до відповідача із поясненням щодо причин розходжень між фактичним і плановим видобутком питної води (лист № 16 від 18.06.2018).
Крім наведеного, позивач у зверненні також запропоновував уточнити показники Програми робіт щодо видобування води в обсягах - не з 50-150 м.куб./добу, а 30 - 150 м.куб./добу, що в повній мірі відповідає обсягам і термінам, передбаченим у Звіті геолого-економічного дослідження, затвердженого ДКЗ України 05.03.2014 (протокол № 3132), виклавши пункт 4 (Видобування куб.м./добу) Програми робіт в новій редакції з уточненням обсягів і строків проведення робіт та погодити Програму робіт в новій редакції з уточненням показників пункту 4, в межах дії Спеціального дозволу, виданого 29.07.2015 та раніше підписаної Угоди про умови користування ділянкою надр.
В доповнення до цього звернення позивачем було додано виписку із Звіту про геолого-економічну оцінку родовища, проект уточнення Програми робіт - 2 екземпляри.
Листом від 20.07.2018 №13857/03/12-18 відповідач повідомив, що питання стосовно внесення змін до програми робіт буде розглянуто у разі надходження заяви та належним чином оформленої угоди про умови користування надрами з додатками за формою, яка затверджена Держгеонадр від 09.07.2018 № 236. Направлений позивачем проект додатку до Угоди (змін до Програми робіт) було повернуто заявнику.
Згодом, у зв`язку з неусуненням порушень, виявлених під час проведення планового заходу, наказом Держгеонадр від 02.08.2018 №266 зупинено дію спецдозволу на користування надрами №6070 від 29.07.2015, виданого ТОВ "Усадьба-М" (пункт 28 додатку № 2 до цього наказу). Підставою для зупинення дії спеціального дозволу визначено підпункти 1, 4 пункту 22 постанови КМ України від 30.05.2011 № 615. Дію спецдозволу зупинено з 01.10.2018.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що умови користування ділянкою надр визначені в Угоді № 6070 від 29.07.2015, укладеній між позивачем і Державною службою геології та надр України, яка є невід`ємною частиною спецдозволу. Так, у додатку № 2 до вказаної Угоди визначена Програма робіт з видобування питних підземних вод родовища, зокрема, 4 кв. 2015 року обсяг видобування у кількості 50-150 м.куб./добу. Перевіркою встановлено, що позивачем протягом 2016 - 2017 років не виконувалися обсяги видобування питної води, визначені у Програмі робіт з видобування питних підземних вод родовища. З цього приводу позивач зазначив наступне.
Позивач не заперечує той факт, що протягом 2016 - 2017 років не у повній мірі виконав Програму робіт в частині обсягів видобутку.
Зазначає, що програма робіт (п. 2 і 3) передбачала розробку технологічної схеми родовища, а також розробку та затвердження у встановленому порядку зон санітарної охорони, які потребували отримання рішення від органів місцевого самоврядування, що фактично було зроблено лише у 2016 році. Саме після цього позивач отримав формальне право на промисловий видобуток питної води. Дослідно-промисловий видобуток питної води, який здійснювався позивачем, починаючи з 2012 року вказував на те, що фактичний добовий обсяг води станом на дату отримання дозволу на користування надрами (2015) впритул наблизився до відмітки у 30 м.куб/добу, а саме: 2012 - 26,2, 2013 - 21,9, 2014 - 29.3 м.куб/добу. Тому, як зазначає позивач, у Звіті про геолого-економічну оцінку, проведену у 2012 - 2013, який був підставою для видачі дозволу, очікуваний видобуток на 2014 - 2018, вказаний у обсязі 30 м.куб./добу, а не 50 м.куб./добу, як зазначено в Угоді, що є помилковим, оскільки не ґрунтується на даних геолого-економічної оцінки родовища та технологічній схемі його експлуатації.
При цьому, обсяг 30 м.куб/добу у 2012 - 2014 був досягнутий за рахунок скидання води - втрат на промивку технологічного обладнання і забезпечення безперервного циклу виробництва під час її очищення від природних домішок. Тобто вода просто скидалася у приймальні каналізаційні колодязі як зайва або забруднена. Вже у 2016 році, маючи досвід дослідно-промислового видобутку, було запроваджено більш прогресивні технології та технічні засоби, які забезпечували більш повне, комплексне використання та охорону надр.
У взаємозв`язку з наведеним, позивач також зазначив, що передбачені проектними документами, зокрема, Звітом про геолого-економічну оцінку родовища, технологічні показники носять прогнозний характер. Реальні показники можуть різнитися через наявні об`єктивні причини, у т.ч. заповнюваність готелю "Усадьба", який також отримує питну воду з родовища, і обсяги продажу фасованої питної води, і обсяги продажу води наливом, що в умовах кризи 2014 року і далі, негативно позначається на рівні видобутку.
З метою виконання вимог припису, позивачем було направлено на адресу відповідача листа (вих. № 9 від 30.04.2018), у якому роз`яснено про причини розходжень між фактичним та плановим видобутком питної води, а також з проханням повідомити про спосіб виконання отриманого припису, зокрема, чи потрібно звертатися до Держгеонадр з пропозицією про внесення змін до пункту 4 Програми робіт, змінивши обсяг видобутку з " 50-150 м.куб./добу" на " 30-150 м.куб./добу".
Проте відповіді на вказаний лист позивач не отримав.
Згодом у червні 2018 позивачем повторно було направлено лист (вих. № 16 від 18.06.2018) з поясненнями причин розходжень між фактичним і плановим видобутком питної води. Також з посиланням на пункт 3.2. Угоди № 6070 від 29.07.2015 позивач клопотав про можливість уточнення показників Програми робіт шляхом внесення змін до п. 4 Програми робіт, уточнивши обсяг видобутку з " 50-150 м.куб.добу" на " 30-150 м.куб./добу", як це власне передбачено у Звіті про геолого-економічну оцінку, у зв`язку із чим додано два примірники проекту нової редакції Програми робіт та інші документи.
Проте листом від 20.07.2018 № 13857/03/12-18 позивачу повернуто його листа № 16 від 18.06.2018 із додатками, і без пояснення причин запропоновано подати нову заяву та нову Угоду про умови користування надрами за формою, яка затверджена наказом Держгеонадр від 09.07.2018 № 236.
Надалі, листом від 14.08.2018 №16019/03/14-18 позивача було повідомлено, що наказом від 02.08.2018 №266 прийнято рішення зупинити з 01.01.2018 дію спецдозволу у зв`язку з неусуненням порушень, виявлених під час проведення перевірки (невиконання обсягів видобутку питної води).
Зазначений наказ позивач вважає протиправним, як і бездіяльність відповідача у питанні щодо внесення змін до Програми робіт Угоди №6070 від 29.07.2015 про умови користування надрами.
Також позивач наголошує, що у приписі не визначено спосіб усунення порушення. Зазначає, що про спосіб його виконання залишається лише здогадуватися, позаяк останній у 2018 році не має можливості збільшити видобуток води минулих періодів (2016 - 2017 роки).
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що позивач недотримався умов користування надрами в частині мінімального обсягу видобутку питної води. З огляду на те, що вимоги припису залишилися позивачем не виконаними, Держгеонадр обґрунтовано зупинило дію спеціального дозволу.
З приводу звернення позивача із запитом про порядок виконання вимог припису, відповідач зазначав, що надання роз`яснень, консультацій чи іншого юридичного супроводу щодо господарської діяльності надрокористувачів не входить до кола його обов`язків.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, насамперед виходив з того, що перевірка проведена із порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, на підставі наказу про проведення перевірки, підписаного неуповноваженою на те особою. Одночасно із цим, суди констатували, що в межах цієї справи позивачем припис окремо не оскаржується, проте, в контексті обставин цієї справи, суди зазначили, що цей документ не є юридично значимим, та відповідно, не створює будь-яких правових наслідків для цілей його виконання з боку позивача та для застосування в цілях прийняття оскаржуваного акту, позаяк складений особою, яка неуповноважена на проведення перевірки та, відповідно, складання припису. Проте, незважаючи на висновки про протиправність цього припису, суди проаналізували його зміст та дійшли висновку, що такий документ не відповідає принципу юридичної визначеності, оскільки не містить конкретизації норми, що порушена позивачев, а також спосіб його виконання.
По суті встановленого у ході перевірки порушення (недосягнення обсягу видобутку питної води у 2016 - 2017 роках), то суди попередніх інстанцій насамперед зазначили про те, що згідно із умовами Програми робіт з видобування питних підземних вод родовища "Озерянське" свердловина №1 Харківською області, строк проведення робіт, тобто період виконання, визначений одним періодом - "4 кв. 2015 року". Програма робіт не містить визначення періоду "з 4 кв. 2015 року", що б могло передбачати подальшу дію такого періоду у майбутньому та протягом невизначеного часу. Відтак, є безпідставними та необґрунтованими висновки відповідача щодо порушення позивачем мінімального обсягу видобутку питної води поза межами 4 кв. 2015 року. Також суди попередніх інстанцій констатували, що чинним законодавством не встановлено відповідальності за недотримання надрокористувачем мінімальних обсягів видобутку надр. Одночасно із цим, суди попередніх інстанцій також не встановили наявності порушень позивачем пунктів 1, 2, 5 частини другої статті 24 Кодексу України про надра, про які зазначив відповідач під час судового розгляду справи. За висновками судів обох інстанцій, само по собі недодержання мінімальних обсягів видобутку не призводить до нераціонального використання надр або погіршення їх стану, що б могло бути кваліфіковано як порушення обов`язків надрокористувача. Крім того, завдяки технологічним рішенням та застосуванню технологій, відбір води було зменшено, що вочевидь призводить до більш раціонального використання надр та видобутих корисних копалин, уникнення зайвого видобутку та скидання вод без їх застосування у господарських цілях, що не спростовано відповідачем в порядку частини другої статті 77 КАС України. Таким чином, за висновками судів обох інстанцій, позивач у даній ситуації діяв у напрямку більш раціонального використання надр, виконуючи обов`язки надрокористувача, а видобуток нижче запланованих обсягів, тобто прогнозних показників, був зумовлений об`єктивними обставинами та технологічною схемою, що не було враховано відповідачем та не може вважатися порушенням законодавства про надра.
З посиланням на пункт 7.3. Угоди про умови користування надрами, суди зазначили, що Держгеонадр зобов`язана своєчасно інформувати надрокористувача з питань, які віднесені до її компетенції і виникають стосовно виконання умов Дозволу та положень цієї Угод. Проте, отримавши два екземпляри проекту уточненої Програми робіт, а також обґрунтування необхідності уточнення показників видобування питної води, відповідач протиправно повернув вказані документи з формальних причин.
З огляду на те, що питання внесення змін до Програми робіт в частині обсягів видобування питної води залишилося не вирішеними, належним способом захисту порушених прав позивача, за висновками судів першої та апеляційної інстанції, є зобов`язання відповідача розглянути по суті пропозиції позивача, викладені листі від 18.06.2018 № 16.