ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа №640/7728/20
провадження № К/9901/28168/21, № К/9901/30313/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Жука А. В., Шевцової Н. В.
секретаря судового засідання - Жидецької В. В.,
за участі
представника Міністерства закордонних справ України - Ферштей А. М.;
представника Кабінету Міністрів України - Шокуна О. В.;
представника Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України - Мулюн К. В.
розглянув у судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року, ухваленого у складі колегії суддів: головуючого - Амельохіна В. В., суддів: Качура І. А., Келеберди В. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Сорочка Є. О., суддів: Єгорової Н. М., Коротких А. Ю.
І. Суть спору
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства закордонних справ України (далі також - МЗС України), Кабінету Міністрів України (далі також - КМ України), за участю третіх осіб - Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність МЗС України, що полягає у невнесенні до КМ України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1 шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі також - РНБО України) "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку підготовки пропозицій КМ України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою КМ України від 30 листопада 2016 року № 888;
1.2. зобов`язати МЗС України внести до КМ України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1 шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку підготовки пропозицій КМ України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою КМ України від 30 листопада 2016 року № 888;
1.3. визнати протиправною бездіяльність КМ України, що полягає у невнесенні до РНБО України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)";
1.4. зобов`язати КМ України внести до РНБО України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
2. В обґрунтування позову зазначає, що 02 травня 2018 року РНБО України прийнято рішення, у Додатку до 1 якого під номером 1604 зазначено про безстрокове: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
Також 21 червня 2018 року рішенням РНБО України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відносно ОСОБА_1 застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України "Про санкції".
Позивач стверджує про відсутність підстав, передбачених статтею 3 Закону України "Про санкції", для застосування відносно нього санкцій, оскільки жодних дій, які б створювали реальні чи потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяли б терористичній діяльності та/або порушували права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводили до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, позивач не здійснював.
Зазначає, що, намагаючись вирішити спір в досудовому порядку, позивач звертався до Президента України, Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України з численними запитами з приводу підстав включення позивача до санкційного списку, однак станом на 13 березня 2020 року від КМ України та МЗС України як ініціаторів щодо застосування до ОСОБА_1 санкцій, інформації та доказів (документів) з приводу підстав для застосування до позивача санкцій не надано і жодних дій щодо припинення порушення прав позивача здійснено не було.
Вважаючи протиправними бездіяльність МЗС України у невнесенні до КМ України, та відповідно бездіяльність КМ України у невнесенні до РНБО України пропозицій про скасування санкцій відносно позивача шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про зобов`язання вчинити певні дії.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
2. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, місто народження - Львів, є громадянином України та депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI-го скликання.
3. 21 червня 2018 року РНБО України прийнято рішення "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яке введене в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України "Про санкції".
4. Згідно з пунктом 1601 додатку 1 до вказаного рішення РНБО України відносно ОСОБА_1 безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України "Про санкції", а саме: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
5. 11 червня 2018 року ОСОБА_1 звернувся з листом до Президента України ОСОБА_4 з вимогою виключити його з санкційного списку, введеного в дію Указом Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
У вищезазначеній заяві, позивачем зазначено, що санкції відносно нього застосовано незаконно, оскільки він ніякою терористичною діяльністю не займався. Також вказано, що Прокуратурою Автономної Республіки Крим під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016010000000046 та кримінальному провадженні № 42015000000000584, внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 20 березня 2016 року, в рамках яких позивач був неодноразово допитаний в якості свідка, встановлено, що ОСОБА_1 дійсно був обраний депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI-го скликання, будь-якої участі у засіданнях представницьких органів на тимчасово окупованій території півострова Крим не брав.
6. Листом заступника секретаря РНБО України Литвиненка О. від 21 червня 2018 року № 355/22-01 позивача повідомлено, що його звернення скеровано до Кабінету Міністрів України. В листі висловлене прохання доручити заінтересованим органам виконавчої влади розглянути зазначене звернення та за результатами проінформувати заявника.
7. Своєю чергою, позивач звернувся до Народного депутата України ОСОБА_3 для надання допомоги у вирішенні вищевказаного питання.
8. Таким чином, Народним депутатом України ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України та Ради національної безпеки та оборони України направлено депутатські звернення від 30 травня 2019 № 203, в яких Народний депутат України ОСОБА_3 просив пояснити причини включення позивача до списку осіб, щодо яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції); підготувати пропозиції щодо скасування щодо позивача санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176; подати такі пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України; притягнути до відповідальності осіб, винних у порушенні прав громадянина України ОСОБА_1 .
9. Відповідно до листа Віце-прем`єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Климпуш-Цинцадзе І. від 31 травня 2019 року № 11/10-1737 повідомлено, що запит Народного депутата України ОСОБА_3, оголошений на засіданні Верховної Ради України 31 травня 2019 року щодо скасування санкцій стосовно громадянина ОСОБА_1, доручено опрацювати Міністерству закордонних справ України.
10. Служба безпеки України листом від 14 червня 2019 року № 8/5/Д-311/30-3364 повідомила Народного депутата України ОСОБА_3, що Службою безпеки України не вносилися пропозиції до РНБО України про застосування санкцій до ОСОБА_1 . Водночас, викладену в запиті інформацію враховано відповідними підрозділами Служби безпеки України в оперативно-службовій діяльності. За наявності підстав, буде вжито заходів реагування згідно з чинним законодавством України.
11. Згідно з листом Секретаря Ради національної безпеки і оборони України від 14 червня 2019 року № 911/14-08/2-19 повідомлено Народного депутата України ОСОБА_3, що пропозиції стосовно застосування санкцій до вказаної у депутатському запиті фізичної особи виносилися на розгляд РНБО України Кабінетом Міністрів України відповідно до розпорядження від 18 квітня 2018 року № 258-р. З огляду на викладене, депутатський запит направлено до КМ України як ініціатора застосування санкцій. Також повідомлено, що у випадку надходження пропозицій щодо скасування санкцій від уповноважених Законом України "Про санкції" органів, зокрема Кабінету Міністрів України, вони будуть винесені на розгляд РНБО України в установленому порядку.
12. В подальшому, Народний депутат України ОСОБА_3 звернувся до КМ України та МЗС України з листом від 01 жовтня 2019 року № 14, в якому просив підготувати пропозиції щодо скасування санкцій відносно ОСОБА_1 .
13. Листом від 11 жовтня 2019 року № 610/12-091-961 МЗС України повідомило, що про результати опрацювання депутатського запиту останній інформував Кабінет Міністрів України своїм листом від 11 жовтня 2019 року № 610/13-994-218дск. Також зазначено, що з огляду на отриману від причетних центральних органів виконавчої влади та компетентних органів інформації, МЗС України не має обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
14. Народний депутат України ОСОБА_3 звернувся до КМ України з листом від 19 листопада 2019 року № 15 з вимогою доручити Міністерству закордонних справ України негайно надати розгорнуту відповідь щодо підстав застосування до ОСОБА_1 санкцій, а також підготувати пропозиції щодо скасування санкцій шляхом виключення позицій 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176.
15. Листом МЗС України від 26 листопада 2019 року № 610/13-212/4-1141 повідомило, що на виконання резолюцій Віце-прем`єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України від 14 червня 2019 року за №№ 19261/1/1-19 та 19237/1/1-19 щодо опрацювання депутатських запитів від 30 травня 2019 року № 202 та від № 203 відповідно, МЗС України двічі зверталося до причетних центральних органів виконавчої влади та інших заінтересований відомств України з проханням у невідкладному порядку надати наявну, максимально повну інформацію щодо фактів по суті даного питання. Зважаючи на отриману від причетних центральних органів виконавчої влади та компетентних органів інформацію, МЗС України не має відповідно до вимог чинного законодавства обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
16. В подальшому ОСОБА_1 звернувся до КМ України з листом від 18 грудня 2019 року, в якому позивач просив внести до РНБО України пропозиції про скасування щодо нього санкцій шляхом виключення позиції 1601 з Додатку 1 рішення РНБО України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176.
17. Листом МЗС України від 17 січня 2020 року № 610/19-212/4-39 повідомлено позивача, що МЗС України не має компетенції на самостійне прийняття рішення у сфері застосування, скасування чи внесення змін до санкцій. Вказано, що МЗС України вчергове звернулось до органів влади з проханням терміново надати наявну у них максимально повну інформацію, що може слугувати підставою для внесення змін, доповнень чи перегляду (зняття) санкцій, що наразі застосовуються. Такі запити було направлено до Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі і сільського господарства України, Міністерства фінансів України, Міністерства оборони України, Міністерства у справах ветеранів тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Служби безпеки України, Офісу Генерального прокурора України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби фінансового моніторингу України та Державної міграційної служби України.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
18. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 19 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, позовні вимоги задовольнив у повному обсязі.
19. Такі свої рішення мотивовано тим, що відповідачами не доведено, а матеріалами справи не підтверджено, що ОСОБА_1 підпадає під категорію осіб, визначених частиною третьої статті 5 Закону України "Про санкції", до яких можуть бути застосовані відповідні санкції.
IV. Касаційне оскарження
20. Представники Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України подали касаційні скарги з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в яких, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автори скарг наголошують на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування частин третьої, шостої статті 5 Закону України "Про санкції", а також пунктів 3, 8 Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888 (далі - Порядок № 888), у подібних правовідносинах.
21. Представник КМ України стверджує, що суди внаслідок неправильного тлумачення статті 5 Закону України "Про санкції" здійснили правову оцінку законності та обґрунтованості застосованих до позивача санкцій та дійшли помилкового висновку про визнання протиправною бездіяльність відповідачів з приводу невнесення пропозицій щодо скасування санкцій відносно ОСОБА_1 .
22. Своєю чергою представник МЗС України вказав, що з огляду на позовні вимоги, предметом дослідження в ході розгляду цієї справи мали б бути питання щодо компетенції МЗС України в частині зміни/скасування санкцій відносно позивача, а також вжиття/невжиття в межах наданих повноважень дій щодо зміни/скасування санкцій відносно позивача. Натомість, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, як підставу свого висновку щодо протиправної бездіяльності МЗС України навів положення про те, що МЗС України було ініційовано внесення Кабінету Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій відповідно до пункту 8 Порядку № 888, а пропозиція про включення позивача до санкційного списку подана саме МЗС України.
23. Верховний Суд ухвалами від 16 серпня 2021 року та від 08 вересня 2021 року відкрив та об`єднав касаційні провадження за скаргами КМ України та МЗС України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року.
24. Позивач подав відзиви на касаційні скарги, в яких, наполягаючи на безпідставності останніх, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
25. Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2021 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 01 грудня 2021 року о 09:40 год.
26. В подальшому розгляд справи неодноразово відкладався, а саме на 21 січня 2022 року о 09:40 год., на 16 лютого 2022 року о 09:40 год., на 23 березня 2022 року о 09:40 год., на 10 серпня 2022 року о 09:40 год. та на 14 вересня 2022 року о 09:30 год.
27. У судове засідання, призначене на 14 вересня 2022 року о 09:30 год. позивач та його представник не з`явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час та місце судового засідання.
28. При цьому 13 вересня 2022 року на адресу суду надійшли клопотання від позивача та від його представника про відкладення розгляду справи на іншу дату.
29. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 344 КАС України учасники справи повідомляються про дату, час та місце судового засідання, якщо вони подали відповідне клопотання про участь у судовому засіданні або суд визнав необхідним їх виклик для надання пояснень у справі.
Неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
30. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 40 Конституції України визначено, що всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
33. Частинами першою, третьою та сьомої статті 107 Конституції України встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
34. Верховною Радою України, виходячи з положень Конституції України, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, прийнято Закон України "Про санкції" від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (далі - Закон № 1644-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
35. За приписами статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
36. Відповідно до пунктів 1, 4 та 25 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій, згідно із цим Законом, є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; запобігання виведенню капіталів за межі України.
37. Згідно з частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
38. Частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
39. Відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 1644-VII рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.