ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/22789/19
адміністративне провадження № К/9901/4783/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Морозенко С.П.
позивача - ОСОБА_1
представника відповідача -Плясун Г.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (головуючий суддя- Черпіцька Л.Т., судді: Пилипенко О.Є., Собків Я.М.)
у справі № 640/22789/19
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії щодо поновлення на посаді,
У с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України (ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року замінено на Офіс Генерального прокурора) (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ № 1303ц від 29 жовтня 2019 року про звільнення з посади прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення Управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України;
- поновити ОСОБА_1 на роботі в Генеральній прокуратурі України на посаді прокурора відділу або на рівнозначній посаді;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30 жовтня 2019 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що основним нормативно-правовим актом, який регулює трудові правовідносини в Україні, є Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України), тоді як з моменту набуття чинності Законом №113-ІХ трудові правовідносини прокурорів фактично перестали регулюватися КЗпП України, що позивач вважає дискримінацією.
Зокрема, позивача не було попереджено про звільнення в порядку ст. 49-2 КЗпП України, не виплачено вихідну допомогу при звільненні.
Також позивач зазначає, що передбачена в оскаржуваному наказі підстава для звільнення - пункт 9 частина перша статті 51 Закону України "Про прокуратуру" відсутня у даному випадку, оскільки ні реорганізації, ні ліквідації Генеральної прокуратури України не відбулося, а мало місце лише її перейменування на Офіс Генерального прокурора.
Позивач відмовився подавати передбачену Порядком №221 заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію для прокурорів Генеральної прокуратури України, оскільки до завершення терміну її подання - 15 жовтня 2019 року (включно) - не було утворено Офіс Генерального прокурора і в ньому були відсутні посади, не було утворено комісій Офісу Генерального прокурора.
Зміст вказаної заяви передбачає згоду на переведення до Офісу Генерального прокурора, який не був створеним, на невідомо яку посаду. А в разі непроходження атестації прокурор повинен був погодити наперед своє звільнення. Позивач вважав такі умови дискримінаційними та непередбачуваними. Також вважав умови проведення атестації такими, що порушують принцип верховенства права.
Крім того, за твердженням позивача, заява містить положення, що суперечать чинному законодавству, зокрема щодо врахування інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб (в тому числі, і анонімно), яка не підлягає офіційному підтвердженню.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції застосовував положення Закону № 113-ІХ, який, за висновком суду, є спеціальним для цих правовідносин.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що неподання заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію визначено Законом № 113-ІХ як спеціальний випадок п.9 ч.1 ст.51 Закону № 1697-VII, і для звільнення за вказаною підставою не є необхідним формальне проведення процедури ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України як юридичної особи.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2020 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ № 1303ц від 29 жовтня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення Управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.
Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Офісі Генерального прокурора на посаді прокурора відділу або на рівнозначній посаді.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 жовтня 2019 року по 22 грудня 2020 року у сумі 489 612,24 гривень.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Законом № 113-ІХ фактично передбачено переведення прокурорів в разі зміни установи (органу прокуратури) внаслідок реорганізації чи ліквідації.
Однак в цьому випадку ні реорганізація, ні ліквідація Генеральної прокуратури України, де був працевлаштований позивач, не відбувалася.
Станом на день звільнення - 29 жовтня 2019 року Офіс Генерального прокурора не було утворено, Генеральна прокуратура України, в якій працював позивач, не ліквідована, не реорганізована, накази про скорочення штатної чисельності не видавалися.
Крім того, відповідачем визнається факт відсутності скорочення штату прокурорів на час звільнення позивача з органів прокуратури.
За висновком суду апеляційної інстанції позивач не міг бути звільнений за цією нормою без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації Генеральної прокуратури України, де він був працевлаштований.
Скасовуючи оскаржуваний наказ, суд апеляційної інстанції зазначив, що належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача, який виключатиме його подальше звернення до суду за захистом порушених прав, буде його поновлення в Офісі Генерального прокурора на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення Управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України, оскільки саме на Офіс Генерального прокурора було змінено найменування органу, з якого звільнено позивача.
Також суд апеляційної інстанції стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 31 жовтня 2019 року по 22 грудня 2020 року в розмірі 489612,24 грн, виходячи з середньоденної заробітної плати в розмірі 1694,16 грн та 289 робочих днів вимушеного прогулу.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
На обґрунтування своєї позиції скаржник указує, що суд апеляційної інстанції застосував пункти 10 та 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ) та пункт 9 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 №221 (далі - Порядок №221) без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а.
Також скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду у справах про застосування норми права у зв`язку з неподанням заяви, передбаченої Законом №113-ІХ.
Відповідач вказує про те, що обов`язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання ними згоди на призначення, неподання відповідної заяви вказує на відсутність бажання позивача щодо його переведення до відповідної прокуратури з дотриманням чітко визначеного у Законі механізму.
Разом з тим, ОСОБА_1 взагалі не подано в установлений строк заяву Генеральному прокурору про переведення до Офісу Генерального прокурора.
Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-УІІ за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
Зазначені норми Закону є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами.
Окрім того, відповідач уважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції щодо обов`язкової необхідності сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, а саме: неподання заяви про переведення та про намір пройти атестацію, а також ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.
На касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 подав відзив, у якому не погоджується з обґрунтуванням касаційної скарги, а тому просить відмовити в її задоволенні.
На обґрунтування означеного відзиву позивач указує на те, що вимога заздалегідь надавати заяву про згоду на звільнення в разі неуспішного проходження атестації та погоджуватися на застосування в ході співбесіди з атестаційною комісією інформації анонімного походження без додаткового офіційного підтвердження є незаконною.
Заяву про таку згоду за формою, що передбачена Порядком проходження прокурорами атестації, позивач не написав, оскільки форму цієї заяви вважав для себе неприйнятною.
Позивач погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що звільненню позивача з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи на посаді прокурора, йому не інкриміновано жодних незаконних дій, прорахунків у роботі чи незадовільної поведінки, яка була би несумісною зі статусом прокурора.
Ухвалою Верховного Суду від 01 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме - не враховано висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а; відсутній висновок Верховного Суду у справах про застосування норм права у зв`язку з неподанням заяви, передбаченої Законом №113-ІХ.
Ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2022 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд цієї справи в судовому засіданні з повідомленням сторін на 13 вересня 2022 року о 15 год. 00 хв.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України з липня 2000 року. Наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2019 року №907ц позивач призначений на посаду прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення Управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України.
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX, який набув чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Порядок проходження прокурорами атестації затверджено наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
Пунктом 10 розділу І Порядку №221 передбачено, що заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно).
Додатком №2 до Порядку №221 затверджено Форму заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію для прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів).
Разом з тим, ОСОБА_1 не подав у встановленому порядку Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.
В результаті цього, наказом Генерального прокурора від 29 жовтня 2019 року №1303ц з посиланням на статтю 9 Закону України "Про прокуратуру", пп. 1 п. 19 р. ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації підтримання публічного обвинувачення Управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 жовтня 2019 року.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX).
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - Закон № 113-IX, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
Згідно зі статтею 21 Закону № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".