ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 826/3921/17
адміністративне провадження № К/9901/54014/18 К/9901/54370/18
Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційними скаргами Громадської організації "Микільська Слобідка" та Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.12.2017 (суддя Аблов Є.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2018 (колегія у складі суддів Літвіної Н.М., Федотова І.В., Сорочка Є.О.)
у справі №826/3921/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРБУД ДЕВЕЛОПМЕНТ"
до Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправним та скасування припису
І. РУХ СПРАВИ
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) про визнання протиправним та скасування припису головного спеціаліста Департаменту Азатьян В. О. від 16.02.2017 №379/п про заборону виконання будь-яких робіт на земельній ділянці площею 0,7 га з кадастровим номером: 8000000000:66:178:0258, що розташована між вул. Микільсько-Слобідською та пр-том Броварським у Дніпровському районі м. Києва.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2017 позов задоволено повністю.
3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2018 апеляційні скарги Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Громадської організації "Микільська Слобідка" задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2017 змінено в мотивувальній частині, а в іншій частині залишено без змін.
4. 21.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на зазначені судові рішення. Ухвалою Верховного Суду від 26.06.2018 відкрито провадження за вищезазначеною скаргою.
5. 25.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Громадської організації "Микільська Слобідка". Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2018 відкрито провадження за вищезазначеною скаргою.
6. У касаційній скарзі скаржники просили скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
7. Ухвалою від 30.06.2022 Верховний Суд об`єднав касаційні провадження в одне. Цією ж ухвалою Суд задовольнив клопотання та замінив відповідача у справі Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на правонаступника Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
8. Сторони заявляли клопотання про розгляд справи за їхньої участі, однак ухвалою від 30.06.2022 Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.12.2016 позивач придбав у ПАТ "Ощадний банк України" земельну ділянку площею 0,7 га, кадастровий номер 8000000000:66:178:0258, що розташована за адресою: м. Київ, Дніпровський район між вул. Микільсько-Слобідська та пр-том Броварським.
10. 27.01.2017 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України позивачу як замовнику видано Дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 115170271813 на об`єкт будівництва "Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 2, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідська та Броварським пр-том у Дніпровському районі м.Києва".
11. 07.02.2017 головний спеціаліст відділу інспекції державного контролю об`єктів культурної спадщини та археологічного нагляду Управління збереження історичного середовища та охорони об`єктів культурної спадщини Департаменту культури КМДА Азатьян В.О. у присутності представників громадськості провів огляд частини території об`єкта культурної спадщини, а саме земельної ділянки між Броварським пр-том та вул. Микільсько-Слобідською у Дніпровському районі м. Києва. Ці дії зафіксовано Актом огляду та фотофіксацією.
12. Встановлено, що відповідно до розпорядження від 17.05.2002 №979 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16.07.1979 №920 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників зон охорони пам`яток історії та культури в м. Києві" земельна ділянка розташовується в зоні охоронюваного ландшафту; в межах території пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра" (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 № 58/0/16-10 у редакції наказу Міністерства культури і туризму України від 16.06.2011 №453/0/16-11) охоронний №560-Кв, і є їх частиною.
На цій території розташовано будівельний майданчик, огороджений парканом. У зв`язку з відмовою у доступі на будівельний майданчик, територію оглянуто через паркан та встановлено, що на земельній ділянці розташовано дві багатоповерхові будівлі в стані незавершеного будівництва, побутівки та будівельні матеріали. На момент огляду будівельна техніка не працювала, будівельники були відсутні.
Оскільки відповідачем - Департаментом культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не розглядалася і не погоджувалася землевпорядна документація та не надавалось погодження на відчуження земельної ділянки, а також охоронний договір з позивачем не укладений, в акті констатовано порушення вимог ч.1 ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
13. 16.02.2017 головний спеціаліст Азатьян В.О. склав припис № 379/п, яким позивачу заборонено виконувати будь-які роботи за вказаною адресою без відповідного дозволу Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та протягом десяти днів з дня отримання цього припису, на підставі ст. 9 Закону України "Про охорону культурної спадщини", необхідно допустити на територію зазначеної частини пам`ятки спеціалістів відповідача для здійснення огляду.
14. ТОВ "УКРБУД ДЕВЕЛОПМЕНТ" не погодилося з цим приписом та звернулося до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. В обґрунтування позову позивач зазначив, що відповідач є органом контролю, який зобов`язаний дотримуватися вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду, контролю у сфері господарської діяльності". Однак такі вимоги відповідачем під час проведення перевірки на земельній ділянці площею 0,7 га, що розташована між вул. Микільсько-Слобідською та пр-том Броварським у Дніпровському районі м. Києва, дотримано не було.
Заборона виконувати за вказаною адресою будь-які роботи без відповідного дозволу відповідача є неправомірною, оскільки ця земельна ділянка не входить до історичних ареалів міста, перебуває за межами архітектурних і археологічних заповідників, архітектурних і археологічних охоронних зон і зон регулювання забудови, пам`ятки чи об`єкти археологічної спадщини на її території не обліковуються, не входить у межі зони охоронюваного ландшафту, затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.02.2012 №979 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури у м. Києві".
16. Відповідач заперечував проти позову з огляду на правомірність дій під час здійснення перевірки, внаслідок якої було винесено оскаржуваний припис.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача є заходами контролю у розумінні Закону України "Про охорону культурної спадщини" і такі дії повинні вчинятись у порядку, встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Натомість, перевірку з питань дотримання позивачем вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" під час провадження господарської діяльності із будівництва об`єкту "Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 2, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідська та Броварським пр-том у Дніпровському районі м. Києва", проведено з порушенням порядку, передбаченого чинним законодавством.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка не входить до історичних ареалів міста, перебуває за межами архітектурних та археологічних заповідників, архітектурних та археологічних охоронних зон регулювання забудови, пам`ятки чи об`єкти археологічної спадщини та її території не обліковуються, що підтверджується листом Міністерства культури України від 24.04.2017 № 396/10/72-17.
18. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції у тій частині, що органи охорони культурної спадщини є контролюючими органами і уповноважені здійснювати контроль за дотриманням суб`єктами господарювання вимог законодавства в галузі охорони культурної спадщини, зокрема шляхом проведення перевірок та оглядів. Застосування зазначених заходів реагування може здійснюватися на підставі результатів не огляду, а виключно перевірки, яка у свою чергу, повинна проводитися в порядку, чітко регламентованому законодавством.
Водночас, суд апеляційної інстанції не погодився з постановою суду першої інстанції в частині мотивування висновку про те, що земельна ділянка не входить до історичних ареалів міста. Змінюючи мотиви постанови, суд апеляційної інстанції застосував висновки судів у справах № 826/4437/15 та №826/4181/17, в яких вирішувалося питання приналежності спірної земельної ділянки до території історико-культурного призначення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи.
20. Зокрема, звертає увагу на те, що:
А) оскаржуваний припис винесено Департаментом не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що визначено вимогами Закону України "Про охорону культурної спадщини";
Б) посилання апеляційного суду на висновки судів у справах № 826/4437/15 та №826/4181/17 є помилковими, оскільки у справі № 826/4437/15 не вирішувалося питання стосовно належності до об`єктів історично-культурної спадщини земельної ділянки, належної позивачу;
В) при розгляді справи № 826/4181/17 суд, визначаючи статус спірної земельної ділянки, взяв до уваги дані Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, за яким ділянка відноситься до категорії земель житлової та громадської забудови, і дійшов висновку, що ділянка не відноситься до категорії об`єктів історико-культурної спадщини. Проте, такий висновок суперечить Закону України "Про охорону культурної спадщини", яким визначено поняття зони охорони.
21. Громадська організація "Микільська Слобідка" у касаційній скарзі покликається на те, що:
А) судами безпідставно ототожнено заходи, вжиті відповідачем, та які були спрямовані на запобігання шкоди та збереження ландшафту пам`ятки місцевого значення, з державним наглядом (контролем) у сфері господарської діяльності.
Б) неправильним є висновок про відсутність у земельної ділянки статусу об`єкта культурної спадщини з підстав відсутності зареєстрованих у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень відповідних обмежень у використанні земельної ділянки.
Суди залишили поза увагою, що відповідно до містобудівних умов та обмежень щодо забудови земельної ділянки земельна ділянка знаходиться у межах зони охоронюваного ландшафту.
На думку скаржника, земельна ділянка знаходиться в межах прибережних захисних смуг лівого берегу річки Дніпро. В свою чергу, прибережна захисна смуга лівого берегу річки Дніпро, згідно підпункту 3.4.6 пункту 3.4 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.02.2002 №979 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і охорони пам`яток історії та культури у м.Києві", в редакції розпорядження від 25.12.2007 №1714, встановлено нормативні межі зони охоронюваного ландшафту - прибережна захисна смуга лівого берегу річки Дніпро.
В) у справі № 826/4437/15 предметом позову був дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий на іншу земельну ділянку. При цьому, щодо Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - третьої особи у справі - судом не встановлено жодних обставин. Інші учасники цієї справи не брали участі у справі № 826/4437/15.
22. У відзивах позивач просить залишити оскаржувані рішення без змін, покликаючись на безпідставність та необґрунтованість вимог скарг. Зазначає, що за приписами абз. 2 ч. 1 ст. 1, ч. 10, ст. 4 та ч. 6 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів є формою здійснення державного нагляду (контролю).
Частини 6, 7 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачають, що посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт лише за результатами здійснення планового або позапланового заходу; саме такий акт, в подальшому є підставою для застосування до суб`єкта господарювання відповідних заходів реагування - таких як припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу та/або інших контрольних заходів до повного або часткового зупинення виробництва, реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг. Позивач зазначає, що недотримання відповідачем (суб`єктом владних повноважень) установленого законом порядку проведення перевірки (огляду) планового або позапланового заходу виключає у подальшому можливість застосовувати будь-які заходи реагування.