ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2022 року
м. Київ
справа №120/8042/20-а
адміністративне провадження № К/9901/18979/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г. розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного підприємства "Каменяр-Д" про анулювання дозволу на користування надрами, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Дончика В.В. від 19.02.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мацького Є.М., Сушка О.О., Залімського І.Г. від 22.04.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2020 року Державна служба геології та надр України (далі також Держгеонадра, позивач) звернулася з позовом до Приватного підприємства "Каменяр-Д" (далі також ПП "Каменяр-Д", Підприємство, відповідач), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що 29.07.2013, з метою видобування пиляльних вапняків, придатних для виробництва стінового каменю, відходів від виробництва стінового каменю придатні для отримання борошна вапнякового, відповідачу надано спеціальний дозвіл на користування надрами №5822 строком дії на 29 років до 29.07.2032.
3. 06.03.2018 між позивачем та відповідачем укладено угоду №5822 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013.
4. З метою перевірки виконання відповідачем умов угоди №5822 від 06.03.2018, позивачем проведено перевірку, за результатом якої складено Акт перевірки №06-06/26/2019-38/п-(214) від 13.09.2019, в якому зафіксовано порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
5. На підставі акту перевірки №06-06/26/2019-38/п (214) від 13.09.2019, позивачем складено припис від 13.09.2019 №1828-14/06, яким відповідачу надано строк на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування до 15.10.2019.
6. У подальшому, наказом Державної служби геології та надр України №85 від 10.03.2020 зупинено дію дозволу та надано 30 календарних днів на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
7. Наказом Державної служби геології та надр України №201 від 03.06.2020 відповідачу продовжено строк на усунення порушень до 01.08.2020.
8. 01.09.2020 Державною службою геології та надр України на адресу відповідача надіслано лист №13196/01/07-20, яким повідомлено, що Робочою групою з питань надрокористування (протокол від 13.08.2020 року № 8-РГ/2020) розглянуто питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013, у зв`язку із чим, просили у 15-денний строк, надати до Держгеонадра власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно із спеціальним дозволом на користування надрами № 5822 від 29.07.2013.
9. 22.09.2020 року відповідач надіслав на адресу позивача лист, з якого, зокрема, вбачається, що ПП "Каменяр-Д" не погоджується з припиненням права на користування надрами та просив продовжити термін усунення порушень, у зв`язку з встановленням на території України карантину.
10. Оскільки вимоги припису від 13.09.2019 року залишись невиконаними, порушення вимог законодавства у сфері надрокористування не усунуті, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
11. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 19.02.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021, у задоволенні позову відмовлено.
12. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач частково усунув вимоги припису Держгеонадра, а в частині порушення, яке стосувалося оформлення права користування земельною ділянкою, Підприємством вчинялись усі можливі від нього і передбачені законодавством дії, однак повністю усунути це порушення відповідач не мав змоги з об`єктивних обставин, які від нього не залежали.
13. За таких обставин, суди попередніх інстанцій визнали цей позов необґрунтованим, оскільки позивач не врахував усіх обставин, зокрема, щодо вчинення Підприємством дій, спрямованих на виконання припису, а також неможливість усунення порушення, яке виявлено перевіркою, з об`єктивних причин, які від відповідача не залежали.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанцій 29.07.2013, з метою видобування пиляльних вапняків, придатних для виробництва стінового каменю, відходи від виробництва стінового каменю придатні для отримання борошна вапнякового, ПП "Каменяр-Д" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №5822 строком дії на 29 років до 29.07.2032.
16. 06.03.2018 між позивачем та відповідачем укладено угоду №5822 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є не від`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013.
17. Наказом Державної служби геології та надр України №450 від 28.11.2018 затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік.
18. Згідно витягу з річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік, передбачено здійснення планової перевірки діяльності ПП "Каменяр-Д" відповідно до спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013, з 02.09.2019.
19. Наказом Державної служби геології та надр України №242 від 24.07.2019 Департаменту державного геологічного контролю доручено провести у вересні 2019 року планову перевірку відповідача з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.
20. 30.07.2019 відповідачу направлене письмове повідомлення про проведення планової перевірки у строк з 02 по 13.09.2019.
21. 10.09.2019 ПП "Каменяр-Д" надіслано направлення на проведення перевірки №1804-14/06.
22. За результатом проведеної перевірки позивачем складено Акт перевірки №06-06/26/2019-38/п (214) від 13.09.2019, в якому зафіксовано наступні порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме:
1. Відсутні документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, чим порушено пункт 1 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013 року, щодо виконання умов екологічної картки від 05.11.2012 № 5856/07 в частині оформлення в установленому порядку прав на земельну ділянку;
2. Відсутні матеріали які підтверджують виконання рекомендацій ДКЗ України (п. 3.6 протоколу від 15.08.1996 № 395), а саме відсутні матеріали що підтверджують проведення експлуатаційної розвідки та дорозвідки (довивчення) флангів родовища західніше контуру підрахунку запасів, як резерву для приросту запасів вапняку, чим порушено пункт 2 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 5822 від 29.07.2013 року;
3. Не виконується п. 2 програми робіт в частині продовження видобування 5,0 тис. м3/рік (термін виконання 1 кв. 2018 р.) та пункту 5.3 Угоди від 06.03.2018 № 5822 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин в частині: "проводити та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт". Фактично відповідно до форми 5-гр та маркшейдерської документації видобуток у 2018 році склав 1,587 тис.м3.;
4. Не виконується п. 3 програми робіт в частині виходу на проектну потужність 6,0 тис. м3/рік (термін виконання 1 кв. 2018 р.) та пункту 5.3. Угоди від 06.03.2018 № 5822 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин в частині: "проводити та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт". Фактично відповідно до форми 5-гр та маркшейдерської документації видобуток у 2018 році склав 1,587 тис. м3;
5. Геологічна документація в повному обсязі відсутня, а саме не представлено геологічну документацію щодо проведення експлуатаційної розвідки родовища та довивчення флангів родовища західного контуру підрахунки запасів резерву для приросту запасів вапняку.
23. На підставі акту перевірки №06-06/26/2019-38/п (214) від 13.09.2019, позивачем складено припис від 13.09.2019 №1828-14/06, яким відповідачу надано строк на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування зазначених в акті перевірки до 15.10.2019.
24. 04.11.2019 ПП "Каменяр-Д" направило на адресу Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного контролю Держгеонадра України лист №04/11-19, яким повідомлено про вжиття заходів щодо усунення порушень, викладених у пунктах 1 - 5 припису від 13.09.2019.
25. Наказом Державної служби геології та надр України №85 від 10.03.2020 зупинено дію дозволу та надано 30 календарних днів на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
26. 04.04.2020 та 27.05.2020 ПП "Каменяр-Д" направило на адресу Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного контролю Держгеонадра України листи №04/04-20 та 27/05/20-1, яким повідомлено про вжиття заходів щодо усунення порушень, викладених у пунктах 1 та 5 припису від 13.09.2019. В цьому ж листі просили продовжити термін усунення порушення визначеного в пункті 1 припису через запровадження на території України карантину.
27. Наказом Державної служби геології та надр України №201 від 03.06.2020 відповідачу продовжено термін на усунення порушення визначеного в пункті 1 припису до 01.08.2020.
28. На підтвердження вжиття заходів щодо оформленого права на земельну ділянку, яка використовується для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, 21.10.2014 розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації №615 ПП "Каменяр-Д" надало дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель промисловості (кар`єр, порушені землі), що перебувають в запасі, для розміщення і експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель і споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами (для складування пиляльних вапняків, які видобуваються підземно на Рекечинському родовищі) на території Хоменківської сільської ради Шаргородського району, за межами населеного пункту.
29. Згідно висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 02.08.2019 №8354/82-19, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП "Каменяр-Д", площею 1 га, в оренду для розміщення і експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель і споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами (для складування пиляльних вапняків, які видобуваються підземно на Рекечинському родовищі) за рахунок земель промисловості (кар`єр, порушені землі), що перебувають в запасі, на території Хоменківської сільської ради Шаргородського району, Вінницької області, - погоджено.
30. 06.08.2019 земельну ділянку кадастровий номер 0525388300:01:003:0286, площею 1 га, зареєстровано в Державному земельному кадастрі.
31. 25.03.2020 ПП "Каменяр - Д" звернулось з заявою до Вінницької обласної державної адміністрації про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
32. У червні 2020 року Підприємство замовило виготовлення документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки кадастровий номер 0525388300:01:003:0286.
33. 30.06.2020 висновком державної експертизи землевпорядної документації Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області №746 погоджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки кадастровий номер 0525388300:01:003:0286.
34. Оскільки відповіді на заяву від 25.03.2020 відповідач не отримав, 02.07.2020 Підприємство повторно звернулось із заявою до Вінницької ОДА про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для розміщення і експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель і споруд підприємства, що пов`язані з користуванням надрами за рахунок земель промисловості, що перебувають в запасі, на території Хоменківської сільської ради Шаргородського району, за межами населеного пункту загальною площею 1 га.
35. 01.09.2020 Державною службою геології та надр України на адресу відповідача надіслано лист №13196/01/07-20, яким повідомлено, що Робочою групою з питань надрокористування (протокол від 13.08.2020 №8-РГ/2020) розглянуто питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами №5822 від 29.07.2013, у зв`язку із чим, просили у 15-денний строк, надати до Держгеонадр власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно із спеціальним дозволом на користування надрами №5822 від 29.07.2013.
36. 22.09.2020 року відповідач надіслав на адресу позивача лист, з якого, зокрема, вбачається, що ПП "Каменяр-Д" не погоджується з припиненням права на користування надрами та просив продовжити термін усунення порушень, у зв`язку з встановленням на території України карантину.
37. 23.10.2020 розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації №663 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та прийнято рішення надати ПП "Каменяр - Д" в оренду терміном на 10 років земельну ділянку площею 1 га з кадастровим номером 0525388300:01:003:0286. Також, розпорядженням голови Вінницької ОДА від 23.10.2020 року уповноважено Шаргородську райдержадміністрацію укласти з ПП "Каменяр-Д" договір оренди землі з орендною платою в розмірі 10% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
38. Згідно з поясненнями відповідача, технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки кадастровий номер 0525388300:01:003:0286 подано на затвердження, відповідно лише після її затвердження можливо буде укласти відповідний договір оренди.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
39. Наявність підстав касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень Держгеонадра обґрунтовує посиланням на норми пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
40. Виклад такої підстави позивач, з урахуванням заяви про усунення недоліків касаційної скарги, мотивує тим, що судами попередніх інстанцій застосовано норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №460/1033/19 та від 20.10.2020 у справі №540/1296/19.
41. У відзиві на касаційну скаргу Підприємство наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення цього позову, оскільки відповідач вчиняє необхідні дії, передбачені законом для оформлення прав на землю, але з об`єктивних причин, які від нього не залежать, не має змоги завершити цей процес у визначений Держгеонадра строк.
42. Відповідач наголошує, що про ці обставини він неодноразово повідомляв позивача і просив у зв`язку з цим продовжити строк, встановлений у приписі для усунення цього порушення.
43. Підприємство вважає, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, які відповідають висновкам Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеним у постановах від 30.11.2020 у справі №400/1346/19 та від 29.07.2020 у справі №826/4778/16.
44. За наведеного, Підприємство у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
45. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані:
використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
46. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
47. Згідно із частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
48. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
49. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615,.
50. Відповідно до пункту 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
51. Пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
52. Частиною сьомою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.