ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 480/2554/20
адміністративне провадження № К/9901/10717/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірничо-видобувна компанія "Діан" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Подобайло З.Г., Григорова А.М., Бартош Н.С. від 20.01.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Гірничо-видобувна компанія "Діан" (далі у тексті цієї постанови також ТОВ "Діан", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі у тексті цієї постанови також Держгеонадра, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України з повернення ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області та доданих до неї документів;
- зобов`язати відповідача видати ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області та доданих до неї документів.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що повернення документів заявнику про надання дозволу на користування надрами (без прийняття рішення про відмову) та з причин того, що Мінекоенерго вважає запитувані до дослідження корисні копалини загальнодержавними - є протиправним.
3. Товариство у позовній заяві наголошувало на тому, що жодних підтверджень факту належності корисної копалини, на геологічне дослідження якої позивачу необхідний дозвіл, до копалини загальнодержавного значення, не існує та не може існувати до отримання результатів геологічного дослідження, на проведення яких, власне, і потрібен спірний спецдозвіл.
4. Позивач стверджував, що відповідач включив запитуване позивачем родовище корисних копалин до переліку родовищ корисних копалин місцевого значення, а отже повернення документів з підстав того, що запитувана до вивчення корисна копалина є копалиною загальнодержавного значення - суперечить раніше прийнятим рішенням відповідача і чинному законодавству.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 17.08.2020 позов задоволено частково, а саме:
- визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неналежному розгляді заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області від 02.10.2019;
зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області від 02.10.2019 та прийняти рішення з дотриманням вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, з урахуванням висновків суду.
6. Висновок суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позову ґрунтується на тому, що відповідач в силу вимог вищевказаного Порядку був зобов`язаний видати відповідний наказ за результатом розгляду поданої Товариством заяви про отримання спеціального дозволу на користування надрами й лише після цього мав право повертати поданий позивачем пакет документів заявнику.
7. Разом з тим, як встановлено судовим розглядом справи у суді першої інстанції, відповідач визначеного законом порядку розгляду заяв про надання дозволів на користування надрами не дотримався і жодного передбаченого законодавством рішення за результатом розгляду заяви Товариства не прийняв, а повернення у такому випадку документів заявнику суперечить приписам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
8. Суд першої інстанцій у своєму рішенні зазначав, що вимога про зобов`язання відповідача видати ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "Діан" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області не підлягає задоволенню з підстав її передчасності, оскільки відсутнє рішення відповідача щодо відмови у наданні такого дозволу.
9. У оскаржуваному судовому рішенні також вказано, що оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неналежному розгляді заяви позивача, у зв`язку з не прийняттям відповідачем жодного з тих рішень, які передбачені чинним законодавством, у визначений законом строк, суд вбачає необхідним зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "Діан" на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області, від 02.10.2019 та прийняти рішення з дотриманням вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, з урахуванням висновків суду.
10. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення, яким позов задоволено, а саме :
визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України з повернення ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області та доданих до неї документів;
зобов`язано Державну службу геології та надр України видати ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області та доданих до неї документів.
11. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено невідповідність заяви позивача від 02.10.2019 та доданих до неї документів вимогам пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також з того, що інших, передбачених законодавством підстав для повернення такої заяви, відповідачем не зазначено (не доведено), а судом не встановлено, у зв`язку з чим апеляційний суд дійшов висновку, що дії Державної служби геології та надр України з повернення ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області та доданих до неї документів є протиправними, тому позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.
12. Посилаючись на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 21.03.2019 у справі №817/498/17 та від 06.03.2019 у справі №200/11311/18-а, а також у постанові Верховного Суду України від 16.09.2015 №21-1465а15 у справі №826/4418/14, й беручи наведені у цих постановах висновки щодо застосування норм права при виборі та застосування норм права до спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції у оскаржуваній постанові вказував, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
13. При цьому, на думку суду апеляційної інстанції, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій/рішення. Для цього адміністративний суд наділений повноваженнями, зокрема, щодо зобов`язання відповідача вчинити певні дії, або ж прийняти рішення. У випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
14. Суд апеляційної інстанції вважав, що оскільки надання дозволу на користування надрами законодавчо віднесено до виключної компетенції Державної служби геології та надр України, однак відповідач під час розгляду питання щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, діяв не в порядку та не у спосіб, що передбачений чинним законодавством, то суд констатував, що зобов`язання відповідача надати видати ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області та доданих до неї документів буде належним способом відновлення порушених прав та інтересів останнього, що, водночас, з урахуванням наведеного вище, не є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, а є способом відновлення порушеного права позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та відмовити у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "Діан" зареєстроване 14.11.2013 як юридична особа з основним видом економічної діяльності 08.12. "Добування піску, гравію, глин і каоліну", що підтверджується копією виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.
17. ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "ДІАН" звернулось із заявою та доданими до неї документами від 02.10.2019 №23 до Державної служби геології та надр України на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища піску на Південній ділянці Могрицького родовища Сумського району Сумської області. Вказана заява була направлена поштою та отримана відповідачем 07.10.2019 за вх. №19591/02/12-19.
18. На двадцять восьмій сесії VII скликання 11.10.2019 Сумська районна рада, розглянувши листа відповідача про погодження клопотання на отримання спеціального дозволу, надала ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "Діан" погодження на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення піску Південної ділянки Могрицького родовища Сумського району Сумської області.
19. Листом Міністерства енергетики та захисту довкілля України на лист відповідача від 11.10.2019 №20920/03/12-19 повідомлено Державну службу геології та надр України листом від 06.11.2019 №5/1- 11/12204-19, що надання ТОВ "Гірничо-видобувна компанія "Діан" дозволу на користування надрами без проведення аукціону суперечить Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки згідно пояснювальної записки до заяви позивача від 02.08.2018, корисна копалина представлена верхньочетвертинними алювіальними кварцовими дрібнозернистими пісками, які відносяться до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 №827.
20. Отримавши такий лист, Держгеонадра, 26.11.2019 видало наказ №438 "Про затвердження переліку родовищ корисних копалин місцевого значення, спеціальні дозволи на користування якими пропонується надати у користування", яким було затверджено Перелік ділянок надр місцевого значення, спеціальні дозволи на користування якими пропонується надати у користування. Під номером 1 у вказаному переліку зазначено: Назва об`єкта користування: "Могрицьке родовище, Південна ділянка", вид корисної копалини "геологічне вивчення", вид користування надрами "пісок", місце розташування "Сумська обл., Сумський р-н".
21. 04.12.2019 у газеті "Урядовий кур`єр" №233 (6596) (посилання на веб - сторінку архіву газети в електронному вигляді https://ukurier.gov.ua/media/newspaper/adv/2019-12-03/233_6596-r/pdf) на сторінці 19 в рубриці "Оголошення" було опубліковано інформацію Держгеонадр України, а саме: Перелік надр місцевого значення, які пропонуються для надання спеціальних дозволів на користування надрами, відповідно до абзацу третього Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, в якому серед іншого було зазначено під номером 3: Назва об`єкта користування "Могрицьке родовище, Південна ділянка", вид корисної копалини "геологічне вивчення", вид користування надрами "пісок", місце розташування "Сумська обл.. Сумський р-н". початкова ціна продажу дозволу, тис. грн. 26,24.
22. Листом №4132/01/11-20 від 12.03.2020 відповідач повідомив позивача, що розглянув заяву позивача №23 від 02.10.2019 та повертає її разом із доданими документами, посилаючись на зазначений вище лист Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 06.11.2019 №5/1- 11/12204-19.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. У касаційній скарзі відповідач наголошує на наявності у даному випадку підстав касаційного оскарження прийнятої апеляційним судом постанови, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
24. Вказану підставу скаржник мотивує тим, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 16.04.2020 у справі №826/7696/18, відповідно до якої, підпункт 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами передбачає дві самостійні виключні підстави надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав. Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо: заявник на власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, які затвердженого ДКЗ; заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів. Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ)), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ та за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
25. Також скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 17.02.2021 у справі №240/400/19, відповідно до якої Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Держгеонадра.
26. Посилаючись на вищевикладені правові позиції суду касаційної інстанції, а також наголошуючи на обставинах справи щодо відсутності в даному випадку погодження Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, скаржник вважає, що Другий апеляційний адміністративний суд прийняв оскаржувану постанову без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
27. У відзиві на касаційну скаргу Товариство наголошує, що ним було подано заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами з документами, які за обсягом, формою і змістом повністю відповідали вимогам законодавства та переліку документів, встановленому Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами. Передбачених цим Порядком підстав для повернення поданих Товариством документів не існувало, про що обґрунтовано вказано у оскаржуваній постанові апеляційного суду та встановлено під час розгляду справи у суді першої інстанції.
28. Товариство звертає увагу на те, що як установлено судами попередніх інстанцій згідно з наказом Держгеонадра від 26.11.2019 №438 родовище, стосовно якого позивачем подано заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами, включено до переліку родовищ корисних копалин місцевого значення.
29. Таким чином, на думку позивача, у спірній ситуації позиція та рекомендації Мінекоенерго не має жодного нормативно обґрунтованого вирішального впливу на прийняття відповідачем рішення щодо надання чи відмови у наданні Товариству спеціального дозволу на користування надрами, щодо якого подавалась заява.
30. Оскільки, на думку Товариства, у спірних правовідносинах наявні усі передбачені законом умови для отримання позивачем спеціального дозволу на користування надрами, а повноваження відповідача не є дискреційними, то позивач вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про задоволення цього позову в повному обсязі.
31. Товариство стверджує, що доводи касаційної скарги вищевикладеного не спростовують, а тому просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
32. Так, згідно з частиною першою статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
33. Таким приписам Конституції України кореспондують положення частин першої, другої статті 4 Кодексу України про надра, відповідно до яких надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
34. Користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи (частина перша статті 13 Кодексу України про надра).
35. За змістом статті 16 цього ж Кодексу спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
36. Відповідно до вищевказаної правової норми Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, який, згідно з його пунктом 1 регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
37. Пунктом 2 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами встановлено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
38. Підпунктом 3 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у редакції, чинній станом на дату реєстрації відповідачем заяви Товариства про отримання спеціального дозволу на користування надрами, передбачено можливість надання дозволу без проведення аукціону у разі геологічного вивчення та видобування корисних копалин місцевого значення.
39. Абзацом другим підпункту 3 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами встановлено, що інформацію про ділянки надр, які пропонуються для надання зазначених дозволів, орган з питань надання дозволу або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень (далі - орган з питань надання дозволу) розміщує не пізніше ніж за 30 днів до прийняття рішення про надання дозволу у газеті "Урядовий кур`єр" та на своєму офіційному веб-сайті із зазначенням назви ділянки надр, її місцезнаходження, виду корисних копалин, виду користування надрами, початкової ціни продажу дозволу, адреси, за якою надсилаються заяви на отримання дозволу.
40. Пунктом 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у вищенаведеній редакції також визначено, що для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.