ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 440/4559/19
адміністративне провадження № К/990/1831/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засідання як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 440/4559/19
за позовом ОСОБА_1
до Державної казначейської служби України, Управління державної казначейської служби України у Кременчуцькому районі Полтавської області,
про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року, ухвалене у складі судді Бойка С.С.,
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Курило Л.В., суддів: Мельнікової Л.В., Бегунца А.О.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної казначейської служби України (далі - відповідач-1, Казначейство), Управління державної казначейської служби України у Кременчуцькому районі Полтавської області (далі - відповідач-2, Управляння Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області), у якому просила:
1.1. скасувати наказ Казначейства від 15 серпня 2019 року № 449-0 та наказ Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області від 16 серпня 2019 №32-0 про припинення проходження ОСОБА_1 державної служби і звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління-начальника відділу надходжень та видатків Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління-начальника відділу надходжень та видатків Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області.
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що вважає своє звільнення незаконним та вказала на те, що оскільки раніше вона не притягувалася до дисциплінарної відповідальності, тому до неї застосовано непропорційне стягнення у вигляді звільнення з посади з підстав втрати нею права на державну службу із сутністю вчиненого нею правопорушення. На думку позивачки, набрання законної сили постановою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 04 червня 2019 року у справі №524/2584/19, залишеною без змін постановою Полтавського апеляційного суду від 05 липня 2019 року, щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення не має бути єдиною та безумовною підставою її звільнення зі служби. Також позивачка наполягала на існуванні, на її думку, колізії норм права, оскільки приписи частини другої статті 84 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIІI (далі - Закон № 889-VIІI) та частини другої статті 65 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закону № 1700-VII) не відповідають вимогам правової визначеності, що призвело до її незаконного звільнення з роботи. Своє звільнення позивачка вважає втручанням у її право на приватне життя.
3. Заперечуючи проти задоволення позову, Управляння Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області у відзиві на позовну заяву підкреслило, що жодних протиправних дій щодо позивачки не здійснювало та її законних прав не порушувало, оскільки на підставі постанови Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 04 червня 2019 року у справі №524/2584/19 про притягнення позивачки до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 172-6 КУпАП, яка набрала законної сили 05 липня 2019 року, керуючись пунктом 3 частини першої статті 84 Закон № 889-VIІI головою Казначейства видано наказ від 15 серпня 2019 року № 449-0, про що оголошено у наказі Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області від 16 серпня 2019 №32-0.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. 25 червня 2015 року наказом Казначейства № 574-0 та наказом Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області № 22-0 ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника управління - начальника відділу видатків та обслуговування розпорядників коштів та інших клієнтів Управління Казначейства у Кременчуцькому районі.
5. 17 червня 2016 року наказом Казначейства № 374-0 та наказом Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області № 24-0 позивачку переведено без проведення конкурсу на рівнозначну посаду заступника начальника управління - начальника відділу надходжень та видатків управління Казначейства України у Кременчуцькому районі Полтавської області.
6. Постановою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 04 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Полтавського апеляційного суду від 05 липня 2019 року, ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 172-6 КУпАП, яке полягає у тому, що, обіймаючи посаду заступника начальника - начальника відділу доходів та видатків управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області, будучи відповідно до підпункту "в" пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1700-VII суб`єктом відповідальності за правопорушення, пов`язані з корупцією відповідно до примітки до статті 172-6 КУпАП, в порушення вимог частини першої статті 45 Закону 1700-VII, несвоєчасно, без поважних причин, а саме: 12 квітня 2018 року о 23 год 07 хв, подала на офіційний веб-сайт Національного агентства з питань запобігання корупції щорічну декларацію за 2017 рік, та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в сумі 850 гривень на користь держави.
7. Наказом Казначейства від 15 серпня 2019 року № 449-0 припинено державну службу ОСОБА_1 та 16 серпня 2019 року звільнено її з посади заступника начальника управління начальника відділу надходжень та видатків Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області, у зв`язку з набранням законної сили рішенням суду щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за пов`язане з корупцією правопорушення відповідно до пункту 3 частини першої статті 84 Закону № 889-VIІI. Підстава: постанова Автозаводського районного суду міста Кременчука від 04 червня 2019 року у справі № 524/2584/19 (провадження № 3/524/1178/19).
8. Згідно з наказом Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області від 16 серпня 2019 року № 32-0, відповідно до наказу Казначейства від 15 серпня 2019 року № 449-О "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1" з посади заступника начальника управління - начальника відділу надходжень та видатків Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області у зв`язку з набранням законної сили рішенням суду щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за пов`язане з корупцією правопорушення відповідно до пункту 3 частини першої статті 84 Закону № 889-VIІI ОСОБА_1 вважається такою, що припинила державну службу та звільнена з посади заступника начальника управління - начальника відділу надходжень та видатків Управління Казначейства у Кременчуцькому районі Полтавської області 16 серпня 2019 року.
ІІІ. Історія справи
9. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 29 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року, відмовив у задоволенні позову.
10. Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2021 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року у справі №440/4559/19 скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
11. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вчинення позивачкою правопорушення, пов`язаного з корупцією, встановлене рішенням суду, яке набрало законної сили, та яким її притягнуто до адміністративної відповідальності, є самостійною і достатньою правовою підставою для звільнення державного службовця згідно з пунктом 3 частини першої статті 84 Закон № 889-VIІI. При цьому, статтею 84 Закону № 889-VIІI чітко визначено порядок звільнення з посади державного службовця у зв`язку із набранням законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення, тобто в цьому випадку не передбачено проведення службового розслідування щодо наявності в діях позивачки дисциплінарного проступку, зокрема і відібрання будь-яких пояснень з цього приводу, оскільки є таке, що набрало законної сили рішення суду, яким доведено вчинення особою адміністративного правопорушення, передбаченого частиною статті 172-6 КУпАП, що згідно із вимогами діючого на час виникнення спірних правовідносин законодавства унеможливлює подальше перебування на державній службі. Покликаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 17 липня 2019 року у справі №140/1966/18, від 10 жовтня 2019 року у справі №813/933/18 та від 12 лютого 2020 року у справі №809/1612/17, суд першої інстанції наголосив, що наявність такої підстави втрати права на державну службу як набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення не надає суб`єкту призначення (роботодавцю) права діяти на власний розсуд, а передбачає, винятково, звільнення згідно з вимогами статті 84 Закону №889-VIІI.
12.1. Суд першої інстанції визнав помилковими доводи позивачки про наявність підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності іншого виду, а не до найсуворішого - у вигляді звільнення, оскільки настання такого факту як втрата державним службовцем права на державну службу або його обмеження не є підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності у розумінні статті 65 Закону № 889-VIІI.
12.2. Посилання позивачки на те, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції" від 02 жовтня 2019 року № 140-IX внесено зміни до Закону № 889-VIІI щодо відсутності підстав для застосування стягнення у вигляді звільнення, суд першої інстанції не прийняв до уваги, оскільки вказані зміни набрали чинності лише 18 жовтня 2019 року, тобто після прийняття спірних наказів.
13. Розглядаючи апеляційну скаргу позивачки та залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивачки щодо наявності колізії між приписами Законів № 889-VIІI та № 1700-VII і наголосив на тому, що при розв`язанні неузгодженостей (суперечливостей) між нормами права однакової юридичної сили застосовуються положення нормативно-правового акта, який прийнято пізніше або який є спеціальним. Закон № 889-VIІI прийнятий Верховною Радою України пізніше та є спеціальним у відношенні до Закону № 1700-VII в питаннях проходження і звільнення з державної служби. Покликаючись на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 12 лютого 2020 року у справі № 809/1612/17, суд апеляційної інстанції зазначив, що встановлення законодавцем у Законі № 889-VIІI, зокрема, спеціальної підстави для припинення державної служби - у разі втрати права на державну службу або його обмеження (набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення), є змістовним продовженням відносно-визначеної бланкетної норми диспозиції частини четвертої статті 65 Закону № 1700-VII.
13.1. Відхиляючи доводи позивачки щодо незастосування судом першої інстанції, на підставі статті 58 Конституції України, Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції" від 02 жовтня 2019 року №140-ІХ, суд апеляційної інстанції наголосив, що позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України, зокрема у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012. Єдиний виняток з цього правила, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Проаналізувавши положення статті 19 Конституції України на пункту 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції зазначив, що у разі, якщо чинна на момент прийняття спірних рішень норма визначала рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень як правомірні, то відсутні підстави визнавати їх у судовому порядку протиправними навіть, якщо на момент розгляду справи в суді відбулися зміни в законодавстві і такі рішення суб`єкта владних повноважень вже не відповідають вимогам закону. Тобто, при оцінці спірних рішень відповідачів, які були прийняті 15 серпня 2019 року та 16 серпня 2019 року, не підлягають застосуванню положення Закону № 889-VIІI в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції" від 02 жовтня 2019 року №140-ІХ, який набрав чинності 18 жовтня 2019 року.
ІV. Касаційне оскарження
14. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивачка подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 13 січня 2022 року.
15. 14 грудня 2021 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивачки у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з яким підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
16. Так, посилаючись на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, позивачка у касаційній скарзі наголошує на необхідності відступити від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду постановах від 17 липня 2019 року у справі №140/1966/18 та від 10 жовтня 2019 року у справі №813/933/18, від 10 лютого 2020 року у справі № 809/1612/17, який полягає у тому, що статтею 84 Закону № 889-VIІI чітко визначено порядок звільнення з посади державного службовця у зв`язку із набранням законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення, тобто в цьому випадку не передбачено проведення службового розслідування щодо наявності в діях позивача дисциплінарного проступку, у тому числі і відібрання будь-яких пояснень з цього приводу, оскільки є таке, що набрало законної сили, рішення суду, яким доведено вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 172-6 КУпАП, що, згідно з вимогами діючого законодавства, унеможливлює подальше проходження державної служби.
16.1. На переконання позивачки, з урахуванням необхідності оцінки співмірності, пропорційності, суворості і серйозності наслідків застосованого до неї припинення державної служби шляхом звільнення з посади на її "приватне життя" у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), є підстави для відступлення від наведеного правового висновку шляхом його уточнення щодо необхідності судам при вирішенні аналогічних справ в кожному конкретному випадку здійснювати оцінку співмірності, пропорційності, суворості та серйозності наслідків припинення державної служби на приватне життя звільненого державного службовця відповідно до статті 8 Конвенції з наслідками вчиненого ним адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією.