ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 420/11384/21
адміністративне провадження № К/990/13346/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №420/11384/21
за позовом ОСОБА_1
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
про визнання протиправними та скасування припису та постанови
за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 (головуючий суддя: Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 (колегія у складі: головуючого судді Кравця О.О., суддів Зуєвої Л.Є., Коваля М.П.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - відповідач, Управління ДАБК Одеської міської ради), в якому просив:
- скасувати припис про усунення ОСОБА_1 порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 11.06.2021, складений Управлінням ДАБК Одеської міської ради.
- скасувати постанову Управління ДАБК Одеської міської ради № 078/21 по справі про адміністративне правопорушення від 18.06.2021 про визнання ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 96 КУпАП, та накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 10 200 (десять тисяч двісті) гривень.
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що Управлінням ДАБК Одеської міської ради оскаржувані припис та постанова складені із грубим порушенням чинного законодавства, ув`язку з чим є протиправними та підлягають скасуванню. Так, позивач вважає, що відповідачем порушено вимоги Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), щодо повідомлення його про перевірку. Крім того, на думку позивача, виконуючий обов`язки начальника управління Єфремов В.Ю. не уповноважений підписувати постанову №078/21 від 18.06.2021. Також позивач наголошує, що він на вимогу відповідача надав всі наявні у нього документи, які підтверджують право власності на господарську будівлю-гараж № НОМЕР_1 загальною площею 28,6 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Зазначає, що придбав вже існуючу будівлю та зареєстрував право власності на господарську будівлю-гараж № НОМЕР_1 у 2020 році, з чого слідує, що дана будівля була придбана вже на момент її зведення і жодних порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил позивач не вчиняв, оскільки її зведення виконувалось іншою особою/особами.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 11.06.2021 Управління ДАБК Одеської міської ради, складений щодо ОСОБА_1 . Визнано протиправною та скасовано постанову Управління ДАБК Одеської міської ради №078/21 по справі про адміністративне правопорушення від 18.06.2021 про визнання ОСОБА_1 винним у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 96 КУпАП.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що як вбачається з матеріалів справи, позивача притягнуто до відповідальності за виконання будівельно-монтажних робіт з будівництва нежитлової будівлі за адресою: АДРЕСА_1, без отримання права на виконання будівельних робіт. Разом з тим, з наданої відповідачем фотофіксації не вбачається факту проведення будівельних робіт за адресою, що зображена на фотознімку. Наявне вже збудоване нежитлове приміщення, а тому вимога у приписі від 11.06.2021 зупинити виконання будівельних робіт та отримати дозвільні документи, за умови, що станом на час перевірки будівельні роботи не проводяться та наявний готовий об`єкт будівництва, на який зареєстровано право власності, є незаконною. Отже, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не надано належних, допустимих та достатніх доказів на підтвердження вчинення позивачем правопорушення, за яке його притягнуто до адміністративної відповідальності, тому оскаржувані припис та постанова є протиправним та підлягають скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 31.05.2022 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління ДАБК Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що позивачем виконані роботи з будівництва нежитлової будівлі, шляхом улаштування стрічкового фундаменту та кладки зовнішніх стін у рівні першого поверху. Також виконані роботи з улаштування конструкції даху. Під час проведення перевірки, проектна документація на будівництво та документи, які дають право на виконання будівельних робіт ОСОБА_1 надані не були. Також, відсутні документи, які посвідчують право власності або користування земельною ділянкою за вищезазначеною адресою. Крім того, скаржник зазначив, що згідно з даними єдиного Реєстру будівельної діяльності відсутні відомості стосовно реєстрації документів, які дають право на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 та які свідчать про прийняття вказаного об`єкту до експлуатації.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 31.05.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.
9. Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2022 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Управління ДАБК Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 у справі №420/11384/21 в частині позовних вимог про оскарження постанови відповідача від 18.06.2021 № 078/21. Касаційну скаргу Управління ДАБК Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 у справі №420/11384/21 в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису від 11.06.2021 - залишено без руху. Установлено скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом подання до суду документа про сплату судового збору.
10. В межах строку встановленого судом, скаржник усунув недоліки касаційної скарги: надав документ про сплату судового збору.
11. Ухвалою Верховного Суду від 29.06.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління ДАБК Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 у справі № 420/11384/21 в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису від 11.06.2021.
12. Ухвалою Верховного Суду від 06.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 07.09.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанції, 17.05.2021 громадянин ОСОБА_2 звернувся до Управління ДАБК Одеської міської ради із заявою № 36-Ч1-32500 про встановлення законності проведення будівництва поряд з будинком по АДРЕСА_1 (а.с. 113, т.1).
14. За результатом розгляду вказаного звернення, комісія Управління ДАБК Одеської міської ради щодо розгляду звернень фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності склала висновок № 137 від 31.05.2021 з рекомендацією провести позапланову перевірку, у зв`язку із обґрунтованістю звернення ОСОБА_2 (а.с. 112, т.1).
15. 04.06.2021 Управлінням ДАБК Одеської міської ради прийнято наказ № 01-13/137ДАБК про проведення позапланової перевірки на об`єкті: "Самочинне будівництво капітальної будівлі на прибудинковій території за адресою: АДРЕСА_1 ( АДРЕСА_1 ). Предмет перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (а.с. 111, т.1).
16. 04.06.2021 Управління ДАБК Одеської міської ради видало направлення головному спеціалісту Кузьменко М.О. для проведення позапланового перевірки № 000205, з яким позивач ознайомлений 08.06.2021 (а.с. 110, т.1).
17. 11.06.2021 головним спеціалістом Кузьменко М.О. складено акт № 000205 за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті: будівництво нежитлової будівлі за адресою: АДРЕСА_1 (а.с. 115-135, т.1).
18. З огляду на зміст акту перевірки, перевірка проводилася у присутності позивача.
19. За результатами проведення перевірки, відповідач встановив, що за адресою: АДРЕСА_1 (територія загального користування), позивач виконав будівельно-монтажні роботи з будівництва нежитлової будівлі.
20. Під час проведення перевірки, ОСОБА_1 надані наступні документи: паспорт громадянина України, № НОМЕР_2 від 05.05.2018, договір № 2112 про надання послуг з прибирання прилеглої до тимчасової конструкції (гаражу) території від 10.05.2016, технічний паспорт на господарську будівлю № НОМЕР_1 (загальною площею - 28,6 кв.м.) за адресою: АДРЕСА_1 ( АДРЕСА_1 ), виготовлений ФОП ОСОБА_3 станом на 21.09.2020, довідка № 07/65001-797-1 від 25.04.2019 про резервування у Реєстрі поштового обслуговування Одеської дирекції АТ "Укрпошта" поштової адреси об`єкту, як самостійної одиниці.
21. Відповідно до наданого договору № 2112 про надання послуг з прибирання прилеглої до тимчасової конструкції (гаражу) території від 10.05.2016 предметом договору є гараж, виготовлений з металу, місцем тимчасового встановлення гаражу є прибудинкова територія будинку АДРЕСА_1, площа гаражу складає 36 м.кв (а.с 167-169, т.1).
22. Відповідно до довідки № 07/65001-797-1 від 25.04.2019 про резервування у Реєстрі поштового обслуговування Одеської дирекції АТ "Укрпошта" поштової адреси об`єкту, як самостійної одиниці на підставі заяви ОСОБА_1 зарезервовано як самостійну поштову одиницю адресу: АДРЕСА_1, гараж № НОМЕР_1 ( АДРЕСА_1 ) (а.с. 173, т.1).
23. Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомості, реєстраційний номер майна - 2199499251101, тип майна господарська будівля-гараж № НОМЕР_1 (загальною площею - 28,6 кв.м.), адреса нерухомого майна - АДРЕСА_1 ( АДРЕСА_1 ), власник - ОСОБА_1, право власності зареєстровано державним Реєстратором Турецьким Олександром Сергійовичем, Великодолинська селищна рада Овідіопольського району Одеської області на підставі - технічного паспорту від 21.09.2020, видавник: ФОП ОСОБА_3, довідки від 21.09.2020, видавник ФОП ОСОБА_3 . Згідно з даними єдиного Реєстру будівельної діяльності відсутні відомості стосовно реєстрації документів, які свідчать на прийняття об`єкту за адресою: АДРЕСА_1, до експлуатації (а.с. 180, т.1).
24. В акті зроблено висновок, що ОСОБА_1, виконав будівельно-монтажні роботи з будівництва нежитлової будівлі за адресою: АДРЕСА_1 ( АДРЕСА_1 ), без отримання права на виконання будівельних робіт, чим порушено пункт 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абз. 1 частини другої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункт 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України за № 466 від 13.04.2011.
25. З огляду на зміст акту перевірки, ОСОБА_1 від підпису та отримання копії акту перевірки відмовився, у зв`язку із чим примірник акту направлено на адресу позивача поштою.
26. Також, 11.06.2021 головним спеціалістом Кузьменко М.О. складено прокол про адміністративне правопорушення (а/с 136-142, т.1), згідно з яким розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 18.06.2021 о 10 год. 00 хв., та припис від 11.06.2021 (а/с 143-148, т.1) з вимогою зупинити виконання будівельних робіт з 11.06.2021 та отримати, в установленому законом порядку, документи які дають право на виконання будівельних робіт або демонтувати самочинно збудований об`єкт до 11.08.2021, які направлені на адресу позивача разом із актом від 11.06.2021.
27. 18.06.2021 в.о. начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю. прийняв постанову № 078/21 про визнання ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 96 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 10200,00 грн. (а.с. 149-155, т.1).
28. Не погоджуючись з приписом від 11.06.2021 та постановою ради № 078/21 від 18.06.2021, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
33. Повноваження Управління ДАБК Одеської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, КУпАП, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
34. Предметом оскарження у цій справі є припис про усунення позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 11.06.2021 та постанова №078/21 по справі про адміністративне правопорушення від 18.06.2021.
35. Разом з тим, враховуючи, що Верховним Судом відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління ДАБК Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 у справі № 420/11384/21 в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису від 11.06.2021, то, відповідно, Верховний Суд перевірятиме правильність висновків судів попередніх інстанцій лише в частині правомірності припису від 11.06.2021.
36. Так, згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
37. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію (частина четверта статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").