ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/20669/21
адміністративне провадження № К/990/6437/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №640/20669/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі ТОВ) "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови в частині, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою НКРЕКП на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022 (колегія у складі: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Оксененка О.М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" (далі по тексту - позивач) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - відповідач, НКРЕКП), в якому позивач просив:
- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття Постанову НКРЕКП "Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП" від 04.07.2021 №1081 в частині пункту 1, який передбачає: "Установити обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикального інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії)".
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням порядку прийняття регуляторного акта, оскільки: перелік питань, що виносяться на розгляд на розгляд регулятора не був оприлюднений за три робочих дні; не опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту постанови; проект постанови опубліковано без аналізу його впливу на учасників ринку.
Позивач звертав увагу на те, що постанова № 1081 від 04.07.2021 не була погоджена з Антимонопольним комітетом України.
ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" посилалось на те, що ринок електричної енергії є ліквідним, а отже відсутні законодавчі підстави для встановлення обмежень щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2021 позов задоволено повністю.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова винесена без належного аналізу регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено без дотримання встановленого Законом №1540-VIII порядку. Також Постановою №1081 учасників ринку електричної конкуренції обмежено у виборі контрагентів, що вказує на встановлення останньою обмежень, які можуть вплинути на конкуренцію, а тому така постанова підлягала погодженню з Антимонопольним комітетом України, чого відповідачем зроблено не було.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20.01.2022 скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2021 та ухвалив нове рішення про задоволення позову.
Скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, але дійшов висновку, що цей спір виник з приводу оскарження нормативно-правового акту, адміністративна справа не підлягала розгляду окружним адміністративним судом за правилами спрощеного позовного провадження, а повинна була розглядатися лише за правилами загального позовного провадження.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції застосував положення пункту 7 частини 3 статті 317 КАС України, відповідно до якого таке порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У лютому 2022 року НКРЕКП звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022.
Заявник у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
У доводах скарги відповідач зазначив, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, як на підставу касаційного оскарження посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". На переконання відповідача оскаржувана постанова є актом індивідуальної дії, через що не підлягала погодженню з Антимонопольним комітетом.
Позивач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення. ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" зазначає, що Постанова НКРЕКП "Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП" від 04.07.2021 №1081 є регуляторним актом, дія якого розповсюджується на невизначене коло осіб, що має ознаки неперсоніфікованості суб`єктів, на яких поширюється дія Постанови.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.05.2022 року № 507/0/78-22 у зв`язку з виведенням судді Верховного суду в Касаційному адміністративному суді ОСОБА_1 зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 18 квітня 2022 року №5), що унеможливлює його участь у розгляді судових справ, призначено повторний автоматизованих розподіл скарг та заяв.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи №640/20669/21 між суддями від 02.05.2022 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Протоколом передачі справи раніше визначеному складу суду від 02.05.2022 вказану касаційну скаргу передано судді-доповідачу Тацій Л.В. 04.05.2022.
Верховний Суд ухвалою 18.05.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 818 від 28.05.2019 вирішено видати ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії у межах місць провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії.
04.07.2021 НКРЕКП прийнято постанову № 1081 "Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП".
Пунктом 1 цієї постанови установлено обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії).
ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО", вважаючи, що Постанова НКРЕКП від 04.07.2021 №1081 прийнята відповідачем не у спосіб та без дотримання порядку, встановлених законом, звернулося до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі-Закон № 1540-VIII) визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Згідно із частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:
1) у сфері енергетики:
діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;
діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності;
діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;
діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 1540-VIII основними завданнями Регулятора є:
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;
2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;
3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;
4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;
5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;
6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;
7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;
8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;
9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;
10) інші завдання, передбачені законом.
Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них (пункт 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII).
Пункт 72 частини 1 статті 1 Закону України "Про ринок електричної енергії" (далі-Закон № 2019-VIII) визначає, що Регулятором на ринку електричної енергії є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
За змістом частини 1 статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Пунктом 4 частини 3 названої статті Закону № 2019-VIII затвердження правил ринку, правил ринку "на добу наперед" та внутрішньодобового ринку, кодексу системи передачі, кодексу систем розподілу, кодексу комерційного обліку, правил роздрібного ринку, порядку розподілу пропускної спроможності міждержавних перетинів, який включає в тому числі положення щодо особливостей розподілу пропускної спроможності міждержавних перетинів з третіми державами, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії віднесено до повноважень Регулятора на ринку електричної енергії.
Відповідно до частини 4 статті 66 Закону №2019-VIII Регулятор з метою забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії має право встановлювати обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою. Таке обмеження не може бути більшим 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії.