ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
1 вересня 2022 року
м. Київ
Справа № 990/46/22
Провадження № 11-69заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2022 року ( Гончарова І. А., Бившева Л. І., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П. ) у справі № 990/46/22 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням позовної заяви у новій редакції просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо неприйняття рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України з підстав допущення протиправної бездіяльності, яка полягає в незабезпеченні без поважних причин виконання Угоди про позику (Програма "Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство") між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 27 серпня 2019 року № 8973-UA;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду нею питання про відповідальність Кабінету Міністрів України з підстав допущення протиправної бездіяльності, яка полягає у незабезпеченні без поважних причин виконання Угоди про позику (Програма "Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство") між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 27 серпня 2019 року
№ 8973-UA.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 8 червня 2022 року відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) критеріям, не втручається в дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не в забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, його ключовим завданням є здійснення правосуддя. Суд, обираючи спосіб захисту прав у сфері публічно-правових відносин, не може у своєму рішенні використовувати повноваження суб`єкта владних повноважень, оскільки адміністративний суд у виборі способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин обмежується конституційними засадами.
За встановлених у цій справі обставин чинне законодавство не визначає безальтернативного обов`язку відповідача прийняти рішення про внесення до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.
Повноваження Президента України є дискреційними та належать до виключної компетенції його як глави держави.
Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою до Великої Палати Верховного Суду, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2022 року та прийняти нове рішення про задоволення позову.
На переконання ОСОБА_1, суд першої інстанції при розгляді справи не надав оцінки п`яти аргументам позивача щодо наявності підстав для задоволення позову, внаслідок чого всупереч пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС у мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду не зазначено мотивувальної оцінки цих аргументів позивача.
Крім того, на думку скаржника, суд дійшов неправильного висновку про те, що чинне законодавство не визначає безальтернативного обов`язку відповідача прийняти рішення про внесення до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.
Відповідач надіслав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Велика Палата Верховного Суду, дослідивши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити рішення про задоволення позову, з огляду на таке.
Як установлено судом та вбачається з матеріалів справи, 6 січня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача з листом № 06/01 про необхідність внесення Президентом України до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України з підстави блокування з його вини перебігу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
Обґрунтовуючи своє звернення, позивач зазначив, що Кабінетом Міністрів України не забезпечено ефективної реалізації положень Закону України від 17 червня 2020 року № 711-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" (далі - Закон № 711-IX) та спільної з Міжнародним банком реконструкції та розвитку програми "Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство".
Листом від 10 лютого 2022 року № 22/002443-18К Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України повідомив позивача, що його звернення надіслано до Кабінету Міністрів України для детального опрацювання порушених питань та інформування ОСОБА_1, а також Офісу Президента України про результати.
Вважаючи бездіяльність Президента України стосовно неприйняття рішення про надання до Верховної Ради України пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частини першої статті 2 КАСзавданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАСадміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАСвизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Президента України.
Велика Палата звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких глава держави реалізує свої владні (управлінські) функції.
Отже, підставою для звернення до суду з позовом є порушення прав, свобод та інтересів позивача рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. У свою чергу, законодавством визначено вичерпний перелік форм захисту прав позивача.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.