ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 120/8450/20-а
адміністративне провадження № К/9901/30114/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №120/8450/20-а
за позовом ОСОБА_1
до Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області
про зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (головуючий суддя: Жданкіна Н.В.)
і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Сторчак В.Ю., Іваненко Т.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області, у якому просив суд:
- зобов`язати Війтівецьку сільську раду Хмільницького району Вінницької області надати йому попередню роботу (посаду), яку він обіймав до обрання в 2010 році Качанівським сільським головою Хмільницького району Вінницької області, а за її відсутності - іншу рівноцінну роботу (посаду) у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області, або, за його згодою, на іншому підприємстві, в установі, організації;
- зобов`язати Війтівецьку сільську раду Хмільницького району Вінницької області у період з 26 листопада 2020 року до його працевлаштування, але не більше шести місяців, нарахувати та виплатити із місцевого бюджету середню заробітну плату, яку він одержував на посаді виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що перебував на посаді Качанівського сільського голови. У 2016 році було прийнято рішення №167 Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області 9 сесії 7 скликання від 22 вересня 2016 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад" на підставі статей 2, 4, 6, 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а саме: вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Війтівці, Дібрівка, Ольгине Жданівської сільської ради та сіл Качанівка, Семки Качанівської сільської ради в Жданівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Війтівці Хмільницького району Вінницької області.
У зв`язку з цим 29 грудня 2016 року завершилися повноваження позивача як голови Качанівського сільського голови з одночасним покладенням на нього обов`язків старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області.
У подальшому позивача було переведено з посади виконуючого обов`язки старости сіл Качанівка та Семки на посаду виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу, а згодом звільнено з цієї посади на підставі рішення 1 сесії 8 скликання Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 25 листопада 2020 року №16 та розпорядження сільського голови ОСОБА_2 від 25 листопада 2020 року №57/07-03 "Про звільнення ОСОБА_1" у зв`язку із закінченням строку повноважень виконавчого комітету сільської ради (частина перша статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування").
Позивач вбачає порушення з боку відповідача щодо невиконання обов`язку по наданню ОСОБА_1 попередньої роботи (посади), яку він обіймав до обрання в 2010 році Качанівським сільським головою Хмільницького району Вінницької області, а за її відсутності - іншої рівноцінної роботи (посади) у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області, або, за його згодою, на іншому підприємстві, в установі, організації в силу частини другої статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою відновлення своїх порушених трудових прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що повноваження позивача як сільського голови у відповідності до приписів частини другої статті 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" припинились ще 29 грудня 2016 року, а саме: з початком роботи першої сесії першого скликання Жданівської сільської ради ОТГ Хмільницького району Вінницької області. З цього часу, у відповідності до приписів частини першої статті 8-3 указаного Закону, на нього були покладені обов`язки старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області, оскільки до об`єднання територіальних громад він здійснював повноваження Качанівського сільського голови.
Отже, з 29 грудня 2016 року на період повноважень ради об`єднаної територіальної громади поточного скликання позивач виконував обов`язки старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області та за ним зберігались розмір та умови оплати праці, що були йому встановлені як сільському голові до приєднання.
Проте, в подальшому рішенням 40 сесії 7 скликання Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 24 червня 2019 року №594 ОСОБА_1 переведено на посаду виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу. З огляду на те, що суду не надано доказів оскарження цього рішення в адміністративному або судовому порядку, позивач вочевидь з ним погодився.
До того ж, на момент ухвалення рішення про звільнення позивача із займаної посади, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства" від 16 липня 2020 року за № 805-ІХ частини четвертої статті 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", норму якою передбачалось, що на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" - вилучено.
Окрім зазначеного, суди підкреслили, що посада, яку має намір отримати позивач, передбачає обов`язковою умовою наявність у кандидата вищої освіти. Проте, сторонами не заперечується, що вищої освіти ОСОБА_1 не має.
З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки на день звільнення позивача з посади виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу для старост не передбачені законодавчі гарантії охорони їх трудових та інших прав як депутатів місцевих рад, відповідно, надання ОСОБА_1 попередньої чи рівнозначної їй роботи (посади) не є законодавчо передбаченим обов`язком Війтівецької сільської ради. А також, у відповідача не виникає обов`язку перед позивачем щодо нарахування та виплати середньої заробітної плати, але не більше 6 місяців, яку він одержував.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів
У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року, та прийняти нову, якою задовольнити позов.
В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що вбачає неправильним застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, які регулюють трудові гарантії сільського голови щодо обов`язку працевлаштування після закінчення строку його повноважень та збереження середнього заробітку на період працевлаштування, які передбачає стаття 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
Позивач наполягає, що старостою він не обирався, а лише виконував обов`язки старости в силу прямої вказівки про це Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" на період здійснення повноважень сільського голови Качанівської сільської ради, строком на п`ять років (з листопада 2015 року до листопада 2020 року) та 25 листопада 2020 року був звільнений з посади виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.
Зауважує, що частиною п`ятою статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом. А частиною другою статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено гарантії по працевлаштуванню на попередню роботу (посаду), яку обіймав колишній місцевий голова до його обрання на виборну посаду.
ОСОБА_1 в обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частини п`ятої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування" і частини другої статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у подібних правовідносинах.
Верховний Суд ухвалою від 31 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Згідно із розпорядженням сільського голови Качанівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 16 червня 2006 року ОСОБА_1 призначений на посаду спеціаліста землевпорядника Качанівської сіліської ради за результатами конкурсу.
В 2010 році позивача обрано Качанівським сільським головою, до виконання обов`язків якого, останній приступив згідно з рішенням 1 сесії 6 скликання Качанівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 22 листопада 2010 року.
В 2015 році на чергових виборах ОСОБА_1 повторно обрано Качанівським сільським головою та рішенням 1 першої сесії 7 скликання від 5 листопада 2015 року призначено на посаду.
Рішенням №167 Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області 9 сесії 7 скликання від 22 вересня 2016 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад" на підставі статей 2, 4, 6, 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" територіальними громадами сіл Війтівці, Дібрівка, Ольгине Жданівської сільської ради та сіл Качанівка, Семки Качанівської сільської ради вирішено об`єднатися в Жданівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Війтівці Хмільницького району Вінницької області.
29 грудня 2016 року відбулась перша сесія першого скликання Жданівської сільської ради ОТГ Хмільницького району Вінницької області, внаслідок чого у відповідності до частини другої статті 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" припинено його повноваження як голови Качанівського сільського голови з одночасним покладенням на останнього обов`язків старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області, оскільки до об`єднання територіальних громад він здійсню вав повноваження Качанівського сільського голови.
Рішенням 6 сесії Жданівської сільської ради 1 скликання від 30 травня 2017 року №110 назву Жданівська сільська рада ОТГ змінено на Жданівська сільська рада.
Рішенням 40 сесії 7 скликання Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 24 червня 2019 року №594 ОСОБА_1 переведено з посади виконуючого обов`язки старости села Качанівка та Семки на посаду виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.
Рішенням 51 сесії 7 скликання Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 1 липня 2020 року Жданівську сільську раду Хмільницького району Вінницької області перейменовано у Війтівецьку сільську раду Хмільницького району Вінницької області.
На підставі рішення 1 сесії 8 скликання Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 25 листопада 2020 року №16 та розпорядження сільського голови ОСОБА_2 від 25 листопада 2020 року №57/07-03 "Про звільнення ОСОБА_1" позивача звільнено з посади виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу з 25 листопада 2020 року у зв`язку із закінченням строку повноважень виконавчого комітету сільської ради, частина перша статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування".
У зв`язку зі звільненням із займаної посади, позивач 7 грудня 2020 року звернувся до Війтівецької сільської ради із заявою про надання йому попередньої роботи (посади), яку він обіймав до обрання сільським головою, а за її відсутності надати іншу рівноцінну роботу (посаду). Окрім того, на період працевлаштування останній просив відповідача нарахувати та виплатити середню заробітну плату, яку одержував на посаді виконую чого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що ОСОБА_1 не має вищої освіти. Позивач у 2004 році закінчив Верхівський сільськогосподарський технікум Вінницького державного аграрного університету за спеціальністю "Землевпорядкування" та здобув кваліфікацію техніка землевпорядника, що підтверджується копією диплому молодшого спеціаліста серії НОМЕР_1 .
Згідно наданого представником відповідача на вимогу суду інформаційного листа №86 від 5 лютого 2021 року, всі посади, на які в листопаді 2020 року Війтівецькою сільською радою оголошувалися конкурси на заміщення вакантних посад (8 конкурсів), передбачали, окрім іншого, наявність у кандидата вищої освіти.
Відповідні вимоги до кандидатів на посади були розроблені відповідно до Наказу Національного агентства України з питань державної служби від 7 листопада 2019 року №203-19 "Про затвердження Типових професійно кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування".
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Частина п`ята статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", зміст якої не зазнавав змін з моменту обрання позивача сільським головую у 2010 році, передбачає, що на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначено Законом України "Про статус депутатів місцевих рад".
Частиною другою статті 33 вищевказаного Закону передбачено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.
У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету.
Статтею 7 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" унормовано, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Статтею 14-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в редакції чинній на момент призначення позивача виконуючим обов`язки старости, визначено, що у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", за винятком її адміністративного центру, обирається староста на строк повноважень місцевої ради. Староста є посадовою особою місцевого самоврядування.
Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища" від 9 лютого 2017 року № 1848-VIII, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" доповнено статтею 54-1 за змістом частини четвертої якої на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", якщо інше не встановлено законом.
Статтею 118 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України") передбачено гарантії для працівників, обраних на виборні посади, відповідно до якої працівникам, звільненим від роботи внаслідок обрання їх на виборні посади в державних органах, а також у партійних, профспілкових, комсомольських, кооперативних та інших громадських організаціях, надається після закінчення їх повноважень за виборною посадою попередня робота (посада), а при її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою працівника, на іншому підприємстві, в установі, орган.
Під рівноцінною роботою (посадою) слід розуміти роботу (посаду), не нижче за кваліфікацією чи посадою, за якою особа працювала до обрання на виборну посаду (відповідного голови/секретаря).
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства" від 16 липня 2020 року № 805-ІХ частину четверту статті 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", нормою якою передбачалось, що на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" - вилучено.