ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/3165/22
адміністративне провадження № К/990/16880/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Київської міської державної адміністрації, Департаменту міського благоустрою Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунального підприємства "Київблагоустрій" Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кармазіна О.А. від 31 січня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Єгорової Н.М., Федотова І.В., Чаку Є.В. від 13 червня 2022 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської міської держаної адміністрації (далі - КМДА, відповідач 1), Департаменту міського благоустрою Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент благоустрою, відповідач 2), Комунального підприємства "Київблагоустрій" Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КП "Київблагоустрій", відповідач 3), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідачів;
- зобов`язати Департамент благоустрою та КП "Київблагоустрій" невідкладно здійснити демонтаж воріт, що перекрили в`їзд на АДРЕСА_1 ;
- стягнути солідарно із КМДА, Департаменту благоустрою та КП "Київблагоустрій" на користь ОСОБА_1 1 000 000,00 грн у якості відшкодування завданої моральної шкоди.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що йому на праві приватної власності належить будинок АДРЕСА_2, де він проживає зі своєю сім`єю. У зв`язку з тим, що у період із 10 липня 2020 року по 19 липня 2020 року невідомі особи встановили на в`їзді на АДРЕСА_1 металеві ворота, які повністю перегородили дорогу та унеможливили проїзд до будинку позивача, він та інші мешканці вулиці звернулися зі скаргами до Департаменту благоустрою та КМДА, проте відповідачі лише частково демонтували встановлені ворота, що спричинило, на думку позивача, їх протиправну бездіяльність та порушило права позивача на вільне пересування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.
4. Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суди виходили з того, що звернення позивача до адміністративного суду з цим позовом обумовлено порушенням, на його думку, цивільних прав з боку відповідачів, зокрема щодо перешкоджання реалізації правам позивача та членам його сім`ї щодо вільного пересування, на що він прямо посилається у позові. На цій підставі, суди дійшли висновку, що цей спір є приватноправовим, а його вирішення знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статей 2, 4, 19, 7, 170 КАС України, у зв`язку із чим невірно визначилися із характером спірних правовідносин, що виникли на підставі статей 10, 12, 13, 34, 39 та 40 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", та необґрунтовано відмовили у відкритті провадження в адміністративній справі.
7. Скаржник вказує, що такі висновки судів попередніх інстанцій не узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 25 червня 2019 року у справі № 914/1092/18, про те, що спори щодо виконання суб`єктами владних повноважень функцій у сфері благоустрою (зокрема, відновлення благоустрою шляхом демонтажу елементів благоустрою) є публічно-правовими й мають розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
8. Від представників відповідачів надійшли відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано відмовили у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки, як вбачається зі змісту позовної заяви та мотивів звернення до суду, спірні відносини стосуються порушення цивільних прав позивача, а тому спір належить розглядати у порядку цивільного судочинства.
9. З огляду на зазначене, відповідачі просять залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 4 липня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/3165/22, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належить будинок АДРЕСА_2, де позивач проживає зі своєю сім`єю.
14. У період із 10 липня 2020 року по 19 липня 2020 року невідомі особи встановили на в`їзді на АДРЕСА_1 металеві ворота, які повністю перегородили дорогу та унеможливили проїзд до будинку позивача.
15. За скаргами позивача та інших мешканців вулиці Садова протиправно встановлені ворота були частково демонтовані 4 листопада 2020 року КП "Київблагоустрій" шляхом демонтажу розсувної частини воріт із залишенням всіх інших елементів. Це підтверджується заявою позивача від 10 липня 2020 року до Департаменту благоустрою, скаргою позивача від 21 липня 2020 року до КМДА та Дарницької РДА у м. Києві, приписом від 22 липня 2020 року № 06/42, листами Дарницької РДА у м. Києві від 24 липня 2020 року, від 19 серпня 2020 року, приписом від 11 серпня 2020 року № 2019551, скаргою позивача до КМДА від 26 травня 2020 року, скаргою позивача до Департаменту благоустрою від 26 серпня 2020 року, листами Департаменту благоустрою від 4 вересня 2020 року, від 11 вересня 2020 року, від 25 вересня 2020 року, скаргами позивача до КМДА від 21 жовтня 2020 року, листом Департаменту благоустрою від 9 жовтня 2020 року, листом Дарницької РДА у м. Києві від 2 листопада 2020 року.
16. Доручення Департаменту благоустрою від 17 вересня 2020 року № 064-5086, про яке йшлось у його листах позивачу від 29 вересня 2020 року та 9 жовтня 2020 року, не було виконане КП "Київблагоустрій" у повному обсязі.
17. Позивач зазначає, що 9 травня 2021 року АДРЕСА_1 була знову перекрита такими ж металевими воротами на тому ж самому місці і на ті ж самі механізми, що і раніше, що знову унеможливило проїзд дорогою.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими, з огляду на наступне.
23. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статей 2, 4, 19, 170 КАС України, оскільки не врахували правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 25 червня 2019 року у справі № 914/1092/18, у зв`язку із чим невірно визначили характер спірних правовідносин та дійшли необґрунтованого висновку про їх приватно-правовий характер.
24. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, виходили з того, що ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що ворота на в`їзді на АДРЕСА_1 грубо порушують його право на свободу пересування і, на думку позивача, відповідачі зобов`язані були за зверненнями позивача вжити заходів до негайного поновлення такого особистого немайнового права.
25. Крім того, суди врахували, що позивач у позовній заяві наголосив, що у всіх своїх зверненнях до відповідачів вказував на те, що ворота створюють небезпеку для життя і здоров`я його та членів його сім`ї, інших мешканців АДРЕСА_1, а також порушують його конституційній права, у тому числі, немайнові.
26. Враховуючи зазначене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а його належить розглядати у порядку цивільного судочинства на підставі статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), статей 269, 271, 273 та 313 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
27. Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на наступне.
28. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
29. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
31. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
32. Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
33. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
34. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема, у постанові від 1 лютого 2022 року у справі № 640/18584/20.
35. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
36. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
37. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
38. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 815/7121/14 та від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17.
39. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
40. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
41. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
42. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
43. Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
44. Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
45. Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.