ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 160/4335/21
провадження № К/990/13098/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Соколова В. М., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, за участю третьої особи - Державного бюро розслідувань, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року, ухваленого у складі головуючого судді Юхно І. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Божко Л. А., суддів: Лукманової О. М., Дурасової Ю. В.
І. Суть спору
1. У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві (далі також - ТУ ДБР у м. Полтаві), за участю третьої особи - Державного бюро розслідувань (далі також - ДБР), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ директора ТУ ДБР у м. Полтаві від 24 лютого 2021 року № 23-о про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності) слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності) слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві, або у разі її ліквідації на день судового рішення, на посаду слідчого слідчого відділу ТУ ДБР у м. Полтаві з аналогічними функціональними обов`язками;
1.3. стягнути з ТУ ДБР у м. Полтаві на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В мотивування позову зазначає, що звільнення є незаконним та таким, що не узгоджується із чинним законодавством, за відсутності пропозиції про рівнозначну посаду.
Наголошує, що сам факт внесення змін до штатного розпису державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці та скорочення штатної чисельності працівників, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи. При цьому, звільненню позивача з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи на посаді державного службовця.
Вважаючи наказ про звільнення позивача із займаної посади протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Починаючи з 27 листопада 2018 року, ОСОБА_1 проходив службу в ТУ ДБР у м. Полтаві на посаді слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) відповідно до наказу від 23 листопада 2018 року № 28-о, як обраного за конкурсом, з випробувальним строком 6 місяців.
4. 27 листопада 2018 року позивачем складено присягу державного службовця.
5. Наказом ДБР від 28 травня 2019 року № 152-ос позивачу присвоєний 8 (восьмий) ранг державного службовця, як такому, що пройшов випробування та має спеціальне звання старший лейтенант поліції.
6. Відповідно до наказу ДБР від 08 липня 2020 року № 323 затверджений Перелік посад у територіальних управліннях ДБР, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за посадами та наказом ДБР від 15 жовтня 2020 року № 583 внесено зміни до наказу від 08 липня 2020 року № 323 та доповнено Перелік посад, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу посадами, зокрема, слідчий слідчого відділу - капітан ДБР.
7. На підставі вищезазначених нормативних актів наказом ДБР від 15 жовтня 2020 року № 581 затверджена структура ТУ ДБР у м. Полтаві та внесено зміни до Переліку посад територіальних управліннях ДБР, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу.
8. Наказом ДБР від 20 жовтня 2020 року № 197ДСК затверджено зміни до штатного розпису ТУ ДБР у м. Полтаві, відповідно до яких посади державної служби ТУ ДБР у місті Полтаві, зокрема, посаду, яку обіймав ОСОБА_1, слідчий першого слідчого відділу - виведено зі штатного розпису та введено нові посади (іншої категорії) - рядового та начальницького складу у новостворених відділах. Зокрема, слідче управління ліквідоване, а посади державної служби, що входили до такого управління - скорочені.
9. 02 листопада 2020 року ОСОБА_1 вручено попередження № 16091/15-01 про наступне вивільнення, в якому зазначено, що у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису ТУ ДБР у м. Полтаві відповідно до наказів ДБР від 15 жовтня 2020 року № 581, від 20 жовтня 2020 року № 197ДСК, буде скорочення посади слідчого першого слідчого відділу слідчого управління ТУ ДБР у м. Полтаві, яку він обіймає, не раніше 30 календарних днів з моменту вручення цього попередження, тому його буде звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з виплатою згідно з частиною четвертою цієї статті вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
10. Наказом ТУ ДБР у м. Полтаві від 24 лютого 2021 року № 23-о "Про звільнення ОСОБА_1" відповідно до пункту 2 частини третьої статті 13 Закону України "Про Державне бюро розслідувань", пункту 1 частин першої, четвертої статті 87 Закону України "Про державну службу", припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 із займаної посади з 01 березня 2021 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року, в позові відмовлено.
12. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з норм Закону України "Про державну службу" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, та положення частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України, відповідно до яких при звільненні державного службовця на підставі пункту 1 чи пункту 1-1 статті 87 Закону України "Про державну службу" у суб`єкта призначення відсутній обов`язок як переводити особу, посада якої скорочується на іншу рівнозначну або нижчу посади, так і враховувати переважне право залишення на роботі, в тому числі, передбачене Положенням про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 1994 року № 414.
Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що 27 грудня 2019 року відбулась зміна правового статусу ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган, внаслідок чого посади державної служби у слідчому управлінні ТУ ДБР у місті Полтаві були повністю виведені зі штатного розпису територіального управління, в тому числі і посада, яку обіймав позивач - слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності) слідчого управління ТУ ДБР у місті Полтаві, виведена зі штатного розпису. Водночас, введено посади старших слідчих (старшого начальницького складу - майор ДБР) та слідчих (середнього начальницького складу - капітан ДБР). Таким чином суд дійшов висновку, що скорочення посади державної служби, яку обіймав позивач, відбулося внаслідок зміни структури та зміни штатного розпису органу, в якому він працював.
13. Таку позицію Дніпропетровського окружного адміністративного суду підтримав і Третій апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.
IV. Касаційне оскарження
14. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не врахував висновків щодо застосування частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції Закону України 14 січня 2020 року № 440-ІХ), викладеного у постанові Верховного Суду від 15 липня 2021 року у справі № 140/6353/20.
Крім того, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування положення підпункту 4 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" від 03 грудня 2019 року № 305-IХ.
15. Верховний Суд ухвалою від 16 червня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. Представники відповідача та третьої особи подали відзиви на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
20. Державне бюро розслідувань відповідно до статті 1 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
21. Згідно з частиною першою статті 14 вказаного Закону до працівників Державного бюро розслідувань належать особи рядового і начальницького складу, державні службовці та особи, які уклали трудовий договір (контракт) із Державним бюро розслідувань.
За приписами частини другої статті 14 цього ж Закону служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України.
22. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу", в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 889-VIII).
23. Згідно з частинами другою, третьою статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
24. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
25. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
26. Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
27. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
28. Відповідно до підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" від 03 грудня 2019 року № 305-ІХ працівники Державного бюро розслідувань, які перемогли у конкурсах для призначення на посади слідчих, оперуповноважених, продовжують здійснювати свої повноваження до їх звільнення з посади або припинення повноважень на посаді відповідно до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" з урахуванням внесених цим Законом змін, у тому числі у разі визначення цих посад посадами рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Як встановлено судами, на підставі наказу ТУ ДБР у м. Полтаві від 23 листопада 2018 року № 28-о ОСОБА_1 призначено на посаду слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції), як обраного за конкурсом, з випробувальним строком 6 місяців.
30. Наказом ДБР від 28 травня 2019 року № 152-ос позивачу присвоєний 8 (восьмий) ранг державного службовця, як такому, що пройшов випробування та має спеціальне звання старший лейтенант поліції.
31. В подальшому 02 листопада 2020 року позивача попереджено про зміни організаційно-штатної структури Держаного бюро розслідувань та скорочення посади, яку він обіймає, про що свідчить особистий підпис останнього на бланку ознайомлення з попередженням.
32. Предметом спору у справі, що розглядається, є звільнення позивача із займаної посади відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та змін до штатного розпису.
33. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
34. Згідно з частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (в редакції до набрання чинності Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначалась законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалось лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
35. Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема, відповідно до положень статті 83 Закону № 889-VIII (у редакції, що діє з 25 вересня 2019 року) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).
36. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
37. Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14 січня 2020 року № 440-IX, частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: "3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".
38. При цьому, вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово "може", означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.
39. Аналогічна правова позиція щодо розуміння/тлумачення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, у редакції, яка діяла станом на момент початку процедури звільнення позивача у цій справі, міститься у постанові Верховного Суду від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20.
40. Слід зазначити, що редакція статті 87 Закону № 889-VIIІ зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади", які набули чинності з 25 вересня 2019 року, була чинною як на момент попередження позивача про наступне звільнення, так і на момент прийняття оскаржуваного наказу про звільнення та підлягала застосуванню.
41. Наведене свідчить про відсутність розбіжності позицій/підходів до розуміння/тлумачення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII.
42. Крім того вищевказане відповідає висновкам, які містяться у постанові Верховного Суду від 15 липня 2021 року у справі № 140/6353/20, в якій зазначено, що: " 42. Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону № 889-VIII станом на момент початку процедури звільнення позивача, а саме на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне звільнення [11 березня 2020 року], так само і на час видання оскаржуваного наказу від 17 квітня 2020 року № 221-о "Про звільнення ОСОБА_2" було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку зі скороченням чисельності або штату працівників, то в цьому випадку підлягають застосуванню норми спеціального законодавства (Закон № 889-VIII у редакції з 13 лютого 2020 року). 43. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню норми Закону № 889-VIII у редакції станом на момент початку реорганізації Львівської митниці ДФС - 28 листопада 2019 року".
43. За змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 20 лютого 2020 року № 86р/з при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.
44. Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент звільнення позивача із займаної посади врегульована положеннями Закону № 889-VIII.