ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 810/1044/18
адміністративні провадження № К/9901/16335/21, № К/9901/13653/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 810/1044/18
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Крюківщинська сільрада), за участю прокуратури Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_2 та заступника керівника Київської обласної прокуратури
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2020, ухвалене у складі головуючої судді Василенко Г.Ю.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., суддів Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 05.03.2018 ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_5 звернулись до суду з позовом, в якому просили:
визнати протиправним та скасувати рішення Крюківщинської сільради від 07.09.2017 №9 "Про затвердження містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області поєднаного з детальним планом території";
зобов`язати Крюківщинську сільраду утриматись від вчинення дій, направлених на облаштування та відкриття кладовища на масиві " Оришки" в с. Крюківщина.
Позов обґрунтований тим, що при прийнятті оспорюваного рішення відповідачем не був дотриманий порядок проведення громадських слухань, оскільки не були враховані пропозиції громадськості, зокрема щодо розташування кладовища та зменшення санітарно-захисної зони, та щодо підтоплення житлових будинків в наслідок неправильного проектування, інформування про такі слухання здійснено неналежним чином, в результаті чого на громадських слуханнях була присутня невелика кількість громадян. Крім того, позивачі зазначають, що на їх пропозиції вони не отримали відповіді. Також у позові наголошено на тому, що проект генерального плану не пройшов обов`язкову державну екологічну експертизу та не отримав висновку Держпродспоживслужби. Окрім того, позивачі зазначили, що потреба у визнанні незаконним та скасуванні рішення щодо затвердження та внесення змін до Генерального плану села виникла у зв`язку із існуванням порушення прав мешканців села, оскільки генеральний план села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області, який затверджено спірним рішенням, передбачає щільну забудову села без проведення необхідних комунікацій, відсутня необхідна кількість дитячих садочків та шкіл. Особливу небезпеку становить зменшення санітарно - захисної зони та проектування кладовища близько до житлових будинків.
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 11.12.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 16.04.2021 та 29.04.2021 ОСОБА_2 та заступника керівника Київської обласної прокуратури, відповідно, звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просять скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021, при цьому ОСОБА_2 просить справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції, а заступника керівника Київської обласної прокуратури - ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
4. Верховний Суд ухвалами від 11.05.2021 та 24.05.2021 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами ОСОБА_2 та заступника керівника Київської обласної прокуратури, відповідно, та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Крюківщинської сільради від 18.07.2013 № 5 був затверджений Генеральний план села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області.
Розпорядженням Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 23.03.2017 № 189 надано дозвіл Крюківщинській сільраді на дострокове внесення змін до генерального плану села Крюківщина.
У газеті "Новий день" від 10.06.2017 № 22 (9291) (яка розповсюджується на території села Крюківщина), відповідачем розміщено повідомлення про розроблення містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області, поєднаного з детальним планом території". Також розміщений проектний план внесення змін до генерального плану разом із основними техніко-економічними показниками генерального плану.
У вказані газеті повідомлено, що метою дострокового внесення змін до генерального плану села є визначення основних принципів та напрямів планувальної організації та функціонального призначення території, формування системи громадського обслуговування населення, організації вулично-дорожньої та транспортної мережі, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, цивільного захисту території та населення від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони навколишнього природного середовища, охорони та збереження культурної спадщини, а також послідовність реалізації рішень, в тому числі етапність освоєння територій.
Також в цій газеті зазначено, що з матеріалами проекту та відповідними графічними матеріалами всі бажаючі можуть ознайомитись у приміщенні Крюківщинської сільради.
Пропозиції та зауваження до проекту генерального плану подавати в письмовому вигляді з 10.06.2017 по 10.07.2017 включно, на ім`я Крюківщинського сільського голови за адресою: АДРЕСА_1 . Строк завершення розгляду пропозицій 12.07.2017.
Крім того, у вказаному оголошенні зазначено особу розробника проекту, дату та номер рішення, на підставі якого розроблено проект.
29.06.2017 проведені громадські слухання, щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області, поєднаного з детальним планом території.
Всі пропозиції, що надходили до Крюківщинської сільради були передані розробнику містобудівної документації - Державному підприємству (далі - ДП) "НДПІ Містобудування".
В матеріалах справи міститься інформація щодо зауважень та пропозицій, які надійшли від громадян до проекту змін до генерального плану. Зокрема, пропозиції від ОСОБА_6, ініціативної групи мешканців масиву "Оришки", ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, мешканців масиву "Оришки", ОСОБА_21, ГО "Захисник", ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26 та ОСОБА_27
ЦІ пропозиції були розглянуті ДП "НДПІ Містобудування" та стосовно врахованих внесені відповідні корегування у проект змін до Генерального плану.
Пропозиція мешканців масиву "Оришки" (в тому числі і ОСОБА_4 та ОСОБА_3 ) від 06.07.2017 за № М-567 була розглянута, проте не врахована із зазначенням підстав.
Відповіді на розглянуті пропозиції та зауваження громадян щодо врахування інтересів громадськості в проекті змін до Генерального плану були направлені Крюківщинському сільському голові 17.08.2017 за № 874/21/3/7-07.
Рішенням Крюківщинської сільрада від 07.09.2017 № 9 "Про затвердження містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області поєднаного з детальним планом території", зокрема затверджено містобудівну документацію "Проект внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області поєднаного з детальним планом території" (пункт 1). Пунктом 2 цього рішення внесено зміни до генерального плану села Крюківщина поєднаного з детальним планом території, затвердженого рішенням Крюківщинської сільради від 18.07.2013 № 5 "Про затвердження генерального плану села Крюківщина", згідно з містобудівною документацією, затвердженою пунктом 1 цього рішення.
Не погоджуючись з рішенням Крюківщинської сільради від 07.09.2017 № 9, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_5 звернулися до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем були дотримані усі попередні етапи громадських слухань, а всі пропозиції та зауваження громадян були розглянуті, то саме лише неповідомлення осіб про розгляд їх пропозицій та зауважень, не може бути підставою для скасування спірного рішення в цілому. Окрім того, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції вказав на те, що зміни до генерального плану села не потребували проходження екологічної експертизи, оскільки Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) не встановлює обов`язку проведення екологічної експертизи містобудівної документації сільських населених пунктів. При цьому, суди попередніх інстанцій вказали на те, що рішення про затвердження чи зміну генерального плану села не створює, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов`язків окремих осіб, а позивачами не надано жодних належних доказів, якими б підтверджувались порушення їх особистих прав у спірних правовідносинах, як і не наведено обґрунтованих мотивів, яким чином оспорюване рішення відповідача породжує, змінюють або припиняють права та обов`язки позивачів у сфері публічно-правових відносин.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційні скарги ОСОБА_2 та заступника керівника Київської обласної прокуратури мотивовані тим, що відповідачем не дотримано порядок оприлюднення проекту внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області поєднаного з детальним планом території, оскільки склад та зміст містобудівної документації відповідачем не було викладено у доступній формі, зокрема в оголошенні була відсутня інформація про основні техніко-економічні показник, графічні матеріали, що відображають зміст детального плану, про оцінку впливу на довкілля таких об`єктів як кладовище та інших, влаштування яких передбачено у вказаних змінах до генерального плану села. Також скаржниця вказує на те, що відповідачем не були розглянуті з наданням відповіді пропозиції громадськості, що є порушенням Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок № 555). Окрім того позивачкою зазначено, що відповідачем не було виконано вимоги пункту 2 частини першої статті 14 Закону України від 09.02.1995 № 45/95-ВР "Про екологічну експертизу" (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 45/95-ВР). До того ж ОСОБА_2 зазначила, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки оспорюваному рішенню як нормативно-правовому акту, а недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України.
11. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
12. Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
13. У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
14. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи дійсно порушено право, свободу чи інтерес позивача, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
15. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
16. Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
17. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах від 22.11.2018 у справі № 766/12374/17, від 29.11.2019 у справі № 335/2236/15-а (2-а/335/1/2016).
18. З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
19. При цьому порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
20. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
21. Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті "охоронюваний законом інтерес", що вживається у частині першій статті 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
22. Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
23. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними матеріалами справи, позивачі є мешканцем села Крюківщина, щодо якого оспорюваними рішеннями було затверджено зміни до містобудівної документації, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. У позовній заяві та касаційній скарзі позивачі стверджують про порушення їх прав на безпечне для їх життя та здоров`я навколишнє природне середовище; участь в обговоренні та внесення пропозицій до проекту внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області поєднаного з детальним планом території, який передбачає, зокрема зменшення санітарної-захисної зони впливу кладовища, розташування якого передбачено в безпосередній близькості до житлових будинків.
24. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що у цьому випадку має місце захист особами свого законного інтересу, а саме - права на безпечне навколишнє середовище та комфортні умови проживання, яке, на думку позивачів, порушено внаслідок прийняття суб`єктом владних повноважень оспорюваного рішення, що у разі його реалізації призведе до недотримання суб`єктом містобудівної діяльності будівельних норм та стандартів, вимог містобудівної документації на місцевому рівні та, зокрема може створити екологічну небезпеку для мешканців села Крюківщина, зокрема й позивачів.
25. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі № 822/450/16, від 29.11.2019 у справі № 335/2236/15-а (2-а/335/1/2016).
26. В контексті зазначеного, будь-які дії та рішення органу місцевого самоврядування щодо розроблення генерального плану та (або) внесення змін до нього порушують встановлений законом порядок планування територій та фактично нівелюють право громадян України, приналежних до відповідної територіальної громади, на участь у місцевому самоврядуванні при вирішенні питань місцевого значення у сфері містобудівної діяльності шляхом громадського обговорення основного містобудівного документа, який визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, а відтак можуть бути оскаржені в судовому порядку позивачем.
27. З огляду на викладене, висновок судів попередніх інстанцій про те, що оспорюване рішення відповідача не порушують прав позивачів і відмова у позові з цих підстав є помилковим.
28. При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
29. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
30. У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
31. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
32. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
33. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
34. В Законі № 3038-VI визначено, що:
генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
35. Відповідно до положень частини першої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.