ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 серпня 2022 року
м. Київ
справа №817/1155/18
адміністративне провадження № К/990/15105/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 817/1155/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "ОДВ ГРУП" до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18.11.2021, ухвалене у складі головуючого судді Махаринця Д.Є.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Довгої О.І., суддів Глушка І.В., Запотічного І.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 23.04.2018 ТОВ "ОДВ ГРУП" звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис ГУ Держгеокадастру від 10.04.2018 №113-ДК/192Пр/03/01/-18.
На обґрунтування позову ТОВ "ОДВ ГРУП" зазначило, що оспорюваний припис відповідача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки використання земельної ділянки у відповідності з основним цільовим призначенням земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, не виключає можливості використання її одночасно і для інших цілей, ніж ті, що прямо визначені в технічній документації із землеустрою на земельну ділянку. Натомість обов`язковою умовою для віднесення відповідних земельних ділянок до земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення є те, що такими землями визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності. При здійсненні комерційної діяльності за адресою: м. Рівне, вул. Київська, 98 цільове призначення земельної ділянки не змінилося, адже ділянка і надалі використовується як земля промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Статтею 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) не визначено окремої категорії земель для використання її в комерційних цілях.
2. Справа розглядалась судами неодноразово.
3. При новому розгляді Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 18.11.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, задовольнив позовні вимоги.
4. 15.06.2022 ГУ Держгеокадастру звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18.11.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 22.06.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 11.07.2022 до суду касаційної інстанції від позивача надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, у якому ТОВ "ОДВ ГРУП" просить закрити касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України або залишити останню без задоволення, а оскаржувані ГУ Держгеокадастру судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається суди встановили, що згідно із витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 25.01.2017, індексний номер 78854444, ТОВ "ОДВ ГРУП" є власником земельної ділянки, кадастровий номер 5610100000:01:035:0030, площею 0,6 га, за адресою: Рівненська область, м. Рівне, вул. Київська, земельна ділянка 98. Форма власності: приватна.
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 08.02.2018 № НВ-5603849032018 цільове призначення вказаної вище земельної ділянки: 1.10.5, категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання: для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні.
Також згідно із витягами з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 25.01.2017, індексний номер 78847436, від 26.01.2017 індексні номери 78939575, 78940297 на вказаній земельній ділянці за адресою: Рівненська область, м. Рівне, вул. Київська, 98, розташовані об`єкти нерухомого майна, що перебувають у приватній власності ТОВ "ОДВ ГРУП".
Згідно із витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 11.12.2018 № НВ-5604739042018 цільове призначення земельної ділянки: 11.02 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості; категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання земельної ділянки: для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні; форма власності: приватна; площа земельної ділянки, гектарів: 0.6000; орган який зареєстрував земельну ділянку: Управління Держгеокадастру у м. Рівному Рівненської області; дата державної реєстрації земельної ділянки: 23.07.2007; експлікація земельних угідь: землі змішаного використання.
31.01.2018 ГУ Держгеокадастру виданий наказ № 113-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки на земельній ділянці з кадастровим номером 5610100000:01:035:0030, яка розташована за адресою: вул. Київська, 98, м. Рівне; старшим державним інспекторам та державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області, начальнику, заступнику начальника та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Костопільському, Рівненському районах та м. Рівному Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру з 01.02.2018 по 15.02.2018 здійснити зазначений захід державного контролю.
15.02.2018 посадовими особами ГУ Держгеокадастру складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 113-ДК/96/АП/09/01/-1, в графі якого "місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються" зазначено вул. Київська, 98, м. Рівне, 33027. Також у названому акті перевірки зазначено, що згідно з даними Державного земельного кадастру та реєстру речових прав на нерухоме майно земельна ділянка площею 0,6 га (кадастровий номер 5610100000:01:035:0030) перебуває у приватній власності ТОВ "ОДВ ГРУП" з цільовим призначенням для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні. Державна реєстрація речового права на нерухоме майно від 23.01.2017 № 18704868. В ході проведення перевірки, з виїздом на місце, встановлено, що на цій земельній ділянці розташовано об`єкти нерухомого майна, які функціонально використовуються як об`єкти для здійснення комерційної діяльності (торгівлі), а саме: будівельний маркет "Маяк" та складські приміщення, які використовуються разом з прилеглою територією для зберігання та реалізації будівельних матеріалів (мінвата, фарба, гідроізоляційний матеріал, каналізаційні люки, труби, тощо). Водночас, факт здійснення торгівлі на вказаній земельній ділянці за адресою: вул. Київська, 98 підтверджено фіскальним чеком від 15.02.2018 № 47. Вказані факти свідчать про порушення вимог земельного законодавства ТОВ "ОДВ ГРУП", директором якого не забезпечено використання за цільовим призначенням земельної ділянки площею 0,6 га, а саме пункту "а" частини першої статті 91 ЗК України, відповідальність за яке передбачено статтею 211 ЗК України та статтею 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
У зв`язку з встановленням під час зазначеної вище перевірки порушень статті 91 ЗК України посадовими особами ГУ Держгеокадастру 28.03.2018 складений протокол про адміністративне правопорушення № 113-ДК/0000278П/07/01/-18, за результатами розгляду якого постановою від 10.04.2018 № 113-ДК/0000278По/08/01- на директора ТОВ "ОДВ ГРУП" ОСОБА_1 накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 255,00 грн.
Також, 10.04.2018 відповідачем складений припис № 113-ДК/192Пр/03/01/-18, яким керівнику ТОВ "ОДВ ГРУП" приписано: усунути порушення вимог земельного законодавства, а саме забезпечити використання за цільовим призначенням земельної ділянки площею 0,6 га з кадастровим номером 5610100000:01:035:0030, що знаходиться за адресою м. Рівне, вул. Київська, 98. Термін виконання припису до 10.05.2018; обґрунтування: стаття 91 ЗК України.
ТОВ "ОДВ ГРУП", не погодившись із спірним приписом та вважаючи його протиправним, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що захід контролю, за наслідками якого складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 15.02.2018 № 113-ДК/96/АП/09/01/-18, був проведений посадовими особами відповідача за відсутності визначених Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 877-V) підстав для його проведення, без залучення керівника або уповноваженої особи позивача, ними не було пред`явлено службових посвідчень та не надано копію посвідчення (направлення) на проведення перевірки, тому проведення такого заходу контролю є протиправним, так само як і наслідки такого заходу у вигляді припису від 10.04.2018 № 113-ДК/192Пр/03/01/-18.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга ГУ Держгеокадастру мотивована, зокрема тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 09.06.2021 у справі №240/9054/19, від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, від 27.02.2020 у справі №818/1512/17, від 22.10.2020 у справі №826/16214/17.
10. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ), колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
14. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
15. Відповідно до статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
16. Згідно з частинами першою, другою статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
17. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
18. Згідно із статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
19. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV).
20. Відповідно до статті 2 вказаного Закону, основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
21. Статтею 4 Закону № 963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
22. Згідно зі статтею 5 вказаного Закону, органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
23. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 передбачено, що державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
24. Системний аналіз вказаних положень земельного законодавства дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
25. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону № 963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
26. Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
27. Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: