ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 серпня 2022 року
м. Київ
справа №160/5931/20
адміністративне провадження № К/9901/26779/21, К/9901/26362/21, К/9901/26441/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Смоковича М.І., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/5931/20
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури, Другої кадрової комісії прокуратури, Офісу Генерального прокурора про скасування рішення кадрової комісії, наказу про звільнення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Білак С.В., суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А.) та за касаційними скаргами Дніпропетровської обласної прокуратури, ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2020 року (прийняте у складі головуючого судді - Рищенка А.Ю.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Білак С.В., суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, Другої кадрової комісії прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення № 263 від 09.04.2020 року кадрової комісії № 2 (Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур) про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 року № 388к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 14 травня 2020 року";
1.3. поновити ОСОБА_1 в Дніпропетровській обласній прокуратурі та в органах прокуратури на посаді рівнозначній посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що спірні рішення є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки атестація прокурорів була проведена з порушенням вимог чинного законодавства, рішення атестаційної комісії було також прийнято з грубим порушенням, що відповідно призвело до прийняття незаконного наказу про його звільнення із займаної посади. Крім того, позивач зазначає, що посилання прокуратури Дніпропетровської області у оскаржуваному наказі про звільнення на положення пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" є неналежними, з огляду на те, що фактично ані ліквідація, ані реорганізація органів прокуратури не передбачена та не відбувається. Окрім того, оскаржуваний наказ не містить чіткої конкретизації підстав звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 займав посаду прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області.
3.1. 10 жовтня 2019 року позивачем подано Генеральному прокурору письмову заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію на підставі пункту 10 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", у зв`язку із чим просив допустити його до проходження атестації.
3.2. 03 березня 2020 року під час безпосередньої участі позивача у проведенні атестації прокурорів регіональних прокуратур останнім було неуспішно складено іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Зокрема, позивачем набрано 88 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, який складає 93 бали.
3.3. 09 квітня 2020 року Другою кадровою комісією прийнято рішення № 263 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки", яким позивача визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
3.4. За наслідками атестації, наказом прокуратури Дніпропетровської області № 388к від 30.04.2020 року ОСОБА_1 було звільнено з займаної посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Підставою для прийняття оскаржуваного наказу стало рішення кадрової комісії № 2 від 09.04.2020 року № 263.
3.5. Вважаючи протиправними рішення № 263 від 09.04.2020 року кадрової комісії № 2 (Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур) про неуспішне проходження атестації та наказ прокурора Дніпропетровської області № 388к від 30.04.2020 року, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2020 року позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення № 263 від 09.04.2020 року кадрової комісії № 2 (Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур) про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки.
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 року за № 388к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 14.05.2020 року.
4.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області та органах прокуратури з 15.05.2020 року.
4.4. Зобов`язано уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур, створену на підставі наказу Генерального прокурора, призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки.
4.5. Стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15.05.2020 року по 30.11.2020 року включно у розмірі 167191,14 грн. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4.6. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачами не доведено правомірності прийнятого рішення від 09.04.2020 року № 263 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки. Враховуючи встановлену протиправність рішення від 09.04.2020 № 263, позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу прокуратури Дніпропетровської області від 30.04.2020 № 388к також підлягає задоволенню.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2021 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2020 року та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково.
5.1. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 року № 388к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 14 травня 2020 року.
5.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області з 15 травня 2020 року.
5.3. Стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 травня 2020 року по 16 червня 2021 року у розмірі 330747,69 грн. В іншій частині позову відмовлено.
5.4. Задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку ні реорганізація, ні ліквідація Дніпропетровської обласної прокуратури не відбувалася. Позивач не міг бути звільнений не підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, де він працював.
5.5. Також, суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем, а висновки суду першої інстанції про наявність підстав для скасування рішення кадрової комісії визнав помилковими.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у подібних правовідносинах при звільненні з посади на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Пре внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", а саме у зв`язку з неуспішним проходженням позивачем атестації.
6.2. У зв`язку із наведеним Офіс Генерального прокурора просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
7. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Дніпропетровська обласна прокуратура та ОСОБА_1 подали до Верховного Суду касаційні скарги.
7.1. Дніпропетровська обласна прокуратура, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у подібних правовідносинах при звільненні з посади на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Пре внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
7.2. ОСОБА_1, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме:
- відсутній правовий висновок щодо наявності або відсутності підстав для скасування рішення кадрової комісії, яке було прийнято на підставі пункту 17 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України актів щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ від 19 вересня 2019 року; пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурор 17 жовтня 2019 року № 233, у випадку відсутності доказів, що посвідчують процедуру складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки, в тому числі відсутні докази того, хто керував процесом, яким чином були налагоджені комп`ютери, яким чином перевірялась справність комп`ютерної технік та хто забезпечував матеріально-технічну базу іспиту;
- відсутній правовий висновок щодо наявності або відсутності підстав для скасування рішення кадрової комісії, яке було прийнято на підставі пункту 17 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ від 19 вересня 2019 року; пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурор 17 жовтня 2019 року № 233, у випадку відсутності належних та допустимих доказів, що підтверджують результати тестування прокурора під час складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки в тому числі запитання та відповіді що були отримані під час складання іспиту.
- відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо правомірності/неправомірності застосування при розрахунку середнього заробітку Постанови Кабінету Міністрів України "Про умови оплати праці прокурорів" від 11 грудня 2019 року № 1155 під час розрахунку середнього заробітку прокурорів, які були поновлені судом на займаній посаді.
7.3. У зв`язку із наведеним Дніпропетровська обласна прокуратура просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позову та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.
7.4. Позивач просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови в задоволенні позову та прийняти в цій частині нове рішення про задоволення позову.
8. У відзивах на касаційні скарги відповідачів, позивач просить відмовити в задоволенні вимог касаційних скарг Дніпропетровської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора.
9. У відзиві на касаційну скаргу позивача, Дніпропетровська обласна прокуратура посилаючись на її необгрунтованість, просить залишити вказану касаційну скаргу без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
11. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
14. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
15. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
16. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
17. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
18. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
19. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
20. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
21. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
22. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
23. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
24. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
25. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
26. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
27. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
28. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
29. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.