ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 826/14389/15
адміністративне провадження № К/9901/2527/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Київський дослідний ремонтно-механічний завод" (далі - АТ "КДРМЗ") на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2020 року (прийняте судом у складі судді Клочкової Н.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.) у справі за позовом АТ "КДРМЗ" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) про визнання протиправними дій, визнання нечинними постанови, протоколу, припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
АТ "КДРМЗ" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві щодо проведення позапланової перевірки АТ "КДРМЗ";
- визнати протиправною та скасувати постанову № 458/15/10126-85/3006/05 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30 червня 2015 року;
- визнати протиправними та скасувати протокол та припис складені за результатами проведеної перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил АТ "КДРМЗ" від 23 червня 2015 року.
На обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що дії департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві щодо проведення позапланової перевірки позивача здійснені безпідставно та з перевищенням повноважень.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 року, у задоволенні позовних вимог АТ "КДРМЗ" відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 жовтня 2016 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 року скасовано, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 04 серпня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 грудня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що реконструкція об`єкта будівництва за адресою: місто Київ, Солом`янський район, вулиця Ушинського, 40, зокрема будівель А, Б, Б1 виконувалась не в межах геометричних розмірів, чим порушено вимоги статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 4 ДБН А.2.2-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", що встановлено постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2015 року, залишеною в силі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 березня 2016 року, у справі № 826/14388/15.
Крім того, судом вказано, що позивачем не надано доказів та обґрунтувань щодо спростування по суті порушень, встановлених актом перевірки, вказуючи лише на незначні недоліки, які спростовані під час розгляду справи, та необізнаність та непоінформованість, які зумовлені самим позивачем.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
22 січня 2021 року АТ "КДРМЗ" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове - про задоволення позову.
У скарзі, зокрема, зазначає, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення без урахування висновку викладеного у постановах Верховного Суду у справах №№ 465/1461/16-а, 815/3172/18, 826/9967/18, 815/1167/15, 813/526/13-а, згідно з яким сукупність заходів, які здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватись лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
Зазначає, що суди прийняли рішення, що суперечить правовим висновкам Верховного Суду у справах №№ 465/1461/16-а, 815/3172/18, 826/9967/18, 815/1167/15, 813/526/13-а, а саме, суд зазначив, що постанова слідчого (правоохоронного органу) є достатньою підставою для проведення перевірок органами ДАБІ після прийняття ними об`єкта в експлуатацію.
Посилається також на те, що суди всупереч висновкам та мотивам касаційного суду відкинули належні та допустимі докази про необхідність дослідження яких зазначив касаційний суд, та безпідставно пославшись на норми статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), визнали встановленими ті обставини, які не були встановлені ані в цій ані в інших справах.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 січня 2021 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В.. судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 27 січня 2021 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
На підставі постанови слідчого відділу Головного слідчого управління МВС України від 21 травня 2015 року призначено позапланову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва по вул. Ушинського, 40 у Солом`янському районі м. Києві у ПАТ "КДРМЗ". Проведення перевірки доручено Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві.
Супровідним листом від 25 травня 2015 року № 13/2/3-10832/6 старшим слідчим в ОВС ГСУ МВС України направлено на адресу Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві постанову від 21 травня 2015 ароку про призначення позапланової документальної перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва на земельній ділянці по вул. Ушинського, 40 у Солом`янському районі м. Києві.
На підставі постанови слідчого СГ ГСУ МВС України від 21 травня 2015 року про призначення позапланової документальної перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва ПАТ "КДРМЗ" Департаментом державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві видано наказ від 08 червня 2015 року № 541 про проведення позапланової перевірки та направлення від 10 червня 2015 року б/н про проведення позапланової перевірки.
Посадовцями Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві 23 червня 2015 року відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), у присутності представника за довіреністю АТ "КДРМЗ" Волощенка Олександра Володимировича, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил публічним акціонерним товариством "Київський дослідний ремонтно-механічний завод" на об`єкті: будівництво адміністративно-офісного центру: вулиця Ушинського, 40 у Солом`янському районі, міста Києва.
За результатами зазначеної позапланової перевірки відповідач склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23 червня 2015 року.
Представник позивача від підписання акта перевірки у день його складання та від отримання акта перевірки відмовився, про що міститься відповідний запис в акті перевірки.
Як вбачається з акта від 23 червня 2015 року, за результатами перевірки відповідачем встановлено наступне:
- на земельній ділянці по вул. Ушинського, 40 у Солом`янському районі м. Києва, яка використовується відповідно до договору оренди зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 13 січня 2005 року за № 72-6-00238 ПАТ "КДРМЗ" (замовник), розташовані виробничі будівлі, а також розташований адміністративно-офісний 14-ти поверховий будинок (Dominion business park). Цільове призначення земельної ділянки - експлуатація та обслуговування виробничих будівель.
- будівля адміністративно-офісного центру - 14 поверхів (об`єкт відноситься до IV категорії складності відповідно до ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва"), збудована на земельній ділянці, яка не відведена для цієї мети. Виходячи із зазначеного, відповідно до статті 376 Цивільного кодексу України вищезазначений об`єкт будівництва вважається самочинним будівництвом, чим порушено частину першу статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
- зазначений об`єкт - адміністративно-офісний 14-ти поверховий будинок (Dominion business park) (літ. Т) експлуатується замовником без прийняття в експлуатацію, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
- площі, після реконструкції, нежитлових приміщень будівель (літ. А, Б, Б1), які зазначені в деклараціях суттєво відрізняються від площ, вказаних за результатами технічної інвентаризації. Отже, зазначена реконструкція виконувалась не в межах геометричних розмірів будівель (літ. А, Б, Б1). Замовником не отримані містобудівні умови та обмеження, чим порушено статтю 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункт 4 ДБН А.2.2-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво".
Враховуючи встановлені порушення, Департаментом відносно позивача було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 червня 2015 року, в якому були зафіксовані результати проведеної позапланової перевірки. Розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності було призначено на 30 червня 2015 року о 10 год. 00 хв. у приміщенні департаменту за адресою: м. Київ, бульвар Л. Українки, 26.
Крім того, відповідачем видано припис від 23 червня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з вказаним приписом зобов`язано позивача у строк до 07 грудня 2015 року усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.
Від підписання вищезазначеного припису, як і від інших складених відносно позивача документів, уповноважений представник ПАТ "КДРМЗ" відмовився.
Листом від 24 червня 2015 року № 10126-10/2406/0215 відповідачем запропоновано подати перелік документів та повторно повідомлено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 30 червня 2015 року о 10 год. 00 хв.
Так, на підставі акта перевірки від 23 червня 2015 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 червня 2015 року ДАБІ винесено постанову від 30 червня 2015 року № 48/15/10126-85/3006/05, якою встановлено, що позивачем реконструкція нежитлових приміщень будівель виконувалась не в межах геометричних розмірів будівель (літ. А, Б, Б1), що передбачає отримання містобудівних умов та обмежень, які замовником не були отримані, та постановлено визнати ПАТ "КДРМЗ" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 54 810,00 грн.
Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача з проведення перевірки, складання акта перевірки від 23 червня 2015 року, протоколу від 23 червня 2015 року, винесення припису від 23 червня 2015 року та постанови від 30 червня 2015 року № 48/15/10126-85/3006/05, оскаржив їх до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини врегульовано нормами Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV "Про архітектурну діяльність", Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року № 735 (далі - Порядок № 735), Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 439/2011 (далі - Положення № 439/2011).
Відповідно до частин першої, другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
За приписами частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
Згідно з пунктом 3 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень.
Приписами пункту 7 Порядку № 553 визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, з-поміж інших, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Відповідно до пункту 11 Порядку № 553 посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з підпунктами 16-18 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
У відповідності до пункту 19 Порядку № 553, припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Відповідно до пункту 20 Порядку № 553 протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Згідно з пунктом 22 Порядку № 553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.
У відповідності до пункту 23 Порядку № 553 інспекції ведуть облік справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та контролюють виконання приписів і постанов про накладення штрафів.
Відповідно до пункту 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення, зокрема, за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат.
Порядок, який визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" є Порядок № 244.
Відповідно до пункту 3 Порядку № 244 вбачається, що штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно з пунктом 9 Порядку № 244 про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності керівник структурного підрозділу інспекції, його заступники, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, або головний державний інспектор (далі - уповноважена посадова особа інспекції) складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Пунктом 15 Порядку № 244 передбачено, що протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріали подаються посадовій особі інспекції, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складення.
Відповідно до пункту 16 Порядку № 244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою інспекції, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Згідно з підпунктом 1 пункту 22 Порядку № 244 за результатами розгляду справи посадова особа інспекції, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов, зокрема, постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу).
Пунктом 25 Порядку № 244 передбачено, що постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку керівникові або уповноваженому представникові суб`єкта містобудування чи надсилається йому поштою, про що робиться відмітка у постанові. Другий примірник у разі несплати штрафу в установлений строк пред`являється інспекцією до примусового виконання у порядку та строки, визначені Законом України "Про виконавче провадження", а третій - залишається в інспекції, яка винесла постанову.
Відповідно до пункту 28 Порядку № 244 постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону №208/94-ВР може бути оскаржено суб`єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк інспекції, яка винесла відповідну постанову.
Пунктом 29 Порядку № 244 зазначено, що оскарження постанови про накладення штрафу в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Як встановили суди, складені за результатами проведеної перевірки акт, припис та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 червня 2015 року направлено на адресу позивача рекомендованим листом № 10/26-10/2406/02/5 від 24 червня 2015 року з повідомленням про вручення.