П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2022 року
м. Київ
Справа № 520/13981/21
Провадження № 11-33апп22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Адвокатського об`єднання "Формула захисту" (далі - Адвокатське об`єднання) на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2021 року (суддя Зінченко А. В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року (судді Кононенко З. О., Калиновський В. А., Мінаєва О. М.) у справі № 520/13981/21 за позовом Адвокатського об`єднання до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Діамантбанк" Луня Іллі Вікторовича (далі - Уповноважена особа, Фонд, ПАТ "Діамантбанк", ПАТ відповідно) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2021 року Адвокатське об`єднання звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Уповноваженої особи, у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо нерозгляду адвокатського запиту від 26 травня 2021 року № 07 керуючого партнера Адвокатського об`єднання адвоката Котляра А. О. та ненадання запитуваної інформації;
- зобов`язати Уповноважену особу надати запитувану інформацію стосовно діяльності ПАТ "Діамантбанк", що сформульована у вказаному адвокатському запиті.
2. Позов мотивовано тим, що Адвокатським об`єднанням до Уповноваженої особи було направлено адвокатський запит у порядку статей 20, 23, 24 Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі - Закон № 5076-VI). Проте у відповіді на цей адвокатський запит Уповноважена особа зазначила, що адвокатський запит не підлягає розгляду, оскільки статтею 24 Закону № 5076-VI не передбачено направлення адвокатських запитів працівникам установи, що виконують спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
3. На думку позивача, такі дії відповідача є протиправними, оскільки Уповноважена особа зобов`язана надати запитувану в адвокатському запиті інформацію стосовно діяльності ПАТ "Діамантбанк".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 серпня 2021 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року, задовольнив клопотання представника Уповноваженої особи та закрив провадження в цій справі.
5. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спір у цій справі обумовлений господарськими правовідносинами між ПАТ "Діамантбанк", його вкладниками (фізичними особами) та позичальниками, а також спричинений наявністю кредиторських вимог (майнових вимог фізичних осіб до суб`єкта господарювання - банку, що ліквідується), які задовольняються в порядку черговості, визначеної статтею 52 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" (далі - Закон № 4452-VI), за рахунок коштів, одержаних унаслідок ліквідації та продажу майна банку.
6. З огляду на викладене Харківський окружний адміністративний суд дійшов висновку про те, що спір у цій справі відноситься до юрисдикції господарських судів, а тому провадження у справі в силу приписів частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підлягає закриттю.
7. При цьому суд першої інстанції послався на правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 910/8132/17.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
8. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Адвокатське об`єднання у касаційній скарзі зазначило, що суди неправильно визначили предметну юрисдикцію спору, що призвело до неправильного застосування норм матеріального і процесуального права.
9. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій виходячи з формального критерію, а саме того, що відповідачем у справі є Уповноважена особа, не визначивши характеру спірних правовідносин, дійшли помилкового висновку про те, що в цій справі виникли правовідносини у сфері господарської діяльності між ПАТ "Діамантбанк", його вкладниками (фізичними особами) та позичальниками.
10. Скаржник також зазначив, що адвокатський запит містив вимогу про надання публічної інформації, що становить суспільний інтерес відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI), що є ознаками публічно-правового спору.
11. На підставі викладеного Адвокатське об`єднанняпросить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
12. У відзиві на касаційну скаргу Уповноважена особазазначила, що рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з дотриманням норм процесуального права, повним та правильним встановленням обставин справи.
13. Уповноважена особа зауважила, що правовідносини, щодо яких виник спір, стосуються дій Уповноваженої особи стосовно ненадання запитуваної в адвокатському запиті інформації, а саме інформації про банківські вклади ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, а також інформації стосовно кредитних договорів та стану заборгованості Товариства з обмеженою відповідальністю "Машгідропривод" (далі - ТОВ "Машгідропривод"), які є банківською таємницею. Отже, на переконання Уповноваженої особи, вказані правовідносини обумовлені господарськими правовідносинами між ПАТ "Діамантбанк", його вкладниками (фізичними особами) та позичальниками.
14. Посилаючись на правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 910/8132/17, Уповноважена особа вказує, що спірні правовідносини, які є предметом судового спору в цій справі, належать до юрисдикції господарських судів.
15. У зв`язку з викладеним Уповноважена особа просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
16. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 07 лютого 2022 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а.
17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 квітня 2022 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, оскільки предметом перегляду у справі є ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні, а також з оглядуна практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
Короткий зміст ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
18. Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду послалася на те, що спір у цій справі виник у зв`язку з відмовою Уповноваженої особи надати відповідь на адвокатський запит керуючого партнера Адвокатського об`єднання адвоката Котляра А.О.
19. Проаналізувавши положення частини першої статті 20, частин першої - третьої статті 24 Закону № 5076-VI, яким врегульовані правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виснувала, що адвокатський запит може бути адресований як суб`єктам владних повноважень, так і приватним особам. І такі запити можуть стосуватися як надання публічної, так і будь-якої іншої інформації, необхідної адвокатові для надання правової допомоги клієнтові.
20. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
21. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду також зазначила, що відповідно до пункту 7 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.
22. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників такої інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, врегульовані Законом № 2939-VI.
23. Публічна інформація євідображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
24. Згідно із частиною першою статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками публічної інформації є: 1) органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
25. До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VI).
26. Згідно із частиною третьою статті 23 Закону № 2939-VI оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.
27. Таким чином, за висновком колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, вирішення питання права на отримання запитуваної інформації знаходиться в площині двох законів - Закону № 5076-VI і Закону № 2939-VI. Перший визначає право адвоката на внесення і розгляд адвокатського запиту, а другий врегульовує режим доступу до інформації, яку просить надати адвокат.
28. Закриваючи провадження в цій справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спір, який виник між сторонами, належить розглядати за правилами господарського судочинства, оскільки адвокатський запит стосувався інформації щодо банківських вкладів фізичних осіб ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, суми відшкодування, а також інформації стосовно кредитних договорів та стану заборгованості ТОВ "Машгідропривод", які є банківською таємницею, а отже, правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені господарськими правовідносинами.
29. Однак у касаційній скарзі позивач наполягає на адміністративній юрисдикції цього спору з огляду на те, що характер спірних правовідносин вказує на публічно-правовий, а не приватно-правовий спір, який виник між розпорядником публічної інформації, яким є Уповноважена особа як розпорядник публічної інформації, та адвокатом, який діє у складі адвокатського об`єднання, як запитувачем публічної та конфіденційної інформації. На обґрунтування зазначеного скаржник вказує, що запит стосувався, зокрема: процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку, а також даних про участь Фонду у проведенні інспекційних перевірок ПАТ "Діамантбанк" до моменту запровадження в ньому тимчасової адміністрації за останні три роки його банківської діяльності; інформації про застосування/незастосування фінансових санкцій та/або штрафів до ПАТ "Діамантбанк"або його керівників; інформації про віднесення ПАТ "Діамантбанк" до категорії проблемних банків; інформації про надання ПАТ "Діамантбанк"фінансової підтримки з боку Фонду для недопущення ліквідації цього банку, яка, у свою чергу, становить суспільний інтерес.
30. Оскільки, на думку позивача, у запиті про надання інформації, який був направлений відповідачу, поставлені питання, зокрема, які стосуються діяльності відповідача як суб`єкта владних повноважень, його належить розглядати саме за правилами адміністративного, а не господарського судочинства, як зазначили суди попередніх інстанцій.
31. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду також указала, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 910/8132/17 зауважила, що правовий статус Фонду, визначений Законом № 4452-VI, дає підстави для висновку про те, що Фонд як юридична особа публічного права може бути суб`єктом як публічно-правових, так і приватноправових правовідносин (пункт 55). При цьому Велика Палата наголосила, що у приватноправових відносинах, якими є здійснення функцій управління банку, у якому запроваджено тимчасову адміністрацію, чи банку, який ліквідується, Фонд не здійснює функцій суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 3 КАС України.
32. У справі № 910/8132/17 Велика Палата дійшла висновку про підсудність спору господарським судам виходячи із суті спірних правовідносин, де позивач (ПАТ "Державний експортно-імпортний банк України") оскаржував дії Уповноваженої особи Фонду не як суб`єкта владних повноважень, а як органу управління банком, який здійснює заходи щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втрати майна та грошових коштів, що не є публічно-правовим спором. При цьому висновки Великої Палати не стосувалися розгляду Фондом адвокатського запиту та доступу до публічної інформації.
33. Водночас колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважила, що питання визначення підсудності у спорах щодо надання відповіді на адвокатський запит були предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду, зокрема, у постановах від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а, від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18.
34. Так, у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а стосовно позовних вимог у частині визнання протиправною бездіяльності голови Таїровської селищної ради, яка виразилася у ненаданні відповідей на адвокатські запити, Велика Палата дійшла висновку, що вимоги стосовно ненадання відповіді на адвокатські запити не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій частині також підлягають скасуванню, а провадження - закриттю.
35. Такі висновки Велика Палата обґрунтувала тим, що адвокатський запит не є тотожний запиту, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту. У зв`язку із цим Велика Палата в указаній справі дійшла висновку, що відносини, які склалися між позивачем та головою Таїровської селищної ради щодо зобов`язання останнього надати відповідь на адвокатські запити, не є публічно-правовими у розумінні КАС України.
36. Натомість у постанові від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що розгляд скарг на дії чи бездіяльність Генеральної прокуратури України щодо неналежного розгляду адвокатського запиту про надання інформації, яка не є наслідком проведення досудового розслідування у конкретному кримінальному провадженні, віднесено до юрисдикції адміністративних судів. У цій справі Велика Палата виходила з того, що пов`язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність Генеральної прокуратури України випливають зі здійснення публічно-владних управлінських функцій, а чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому спори за скаргами на них є публічно правовими.
37. Також у постанові від 17 грудня 2019 року у справі № 826/5331/18, за змістом обставин якої адвокат звернувся до Антимонопольного комітету України в межах здійснення представництва клієнта, вимагаючи надання інформації, яка за своїм характером є публічною, знаходиться у володінні відповідача, який за профільним законом як суб`єкт владних повноважень може бути відповідачем у справах про оскарження бездіяльності розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновком суду апеляційної інстанції про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів.
38. На думку колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, означений вище підхід до розмежування юрисдикції судів є протилежним до того, який, слідуючи постанові пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації", Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а. Тому якщо Велика Палата Верховного Суду, приймаючи постанову у справі № 826/5331/18, відійшла від ідеї про те, що адвокатський запит не є запитом, направленим на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, вона повинна була в цій постанові вказати на такий відступ.
39. Виходячи із процесуальних механізмів забезпечення єдності судової практики, що полягають у застосуванні спеціальної процедури відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у раніше постановлених рішеннях Верховного Суду, за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про те, що виникла необхідність звернутися до Великої Палати Верховного Суду з пропозицією відступити від її правових висновків, висловлених у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а.
40. Те, що вимоги до адвокатського запиту та його розгляду визначені статтею 24 Закону № 5076-VI, не означає, що адвокат не може вимагати в адвокатському запиті надання йому публічної інформації, отримання якої регламентує Закон № 2939-VI, як і не означає, що останній не поширюється на відносини адвоката та розпорядника публічної інформації, до якого надійшов адвокатський запит про надання саме такої інформації.
41. Позов про бездіяльність розпорядника інформації з розгляду запиту на інформацію позивач у цій справі подав до адміністративного суду з посиланням на положення Закону № 2939-VI.
42. Підставою для відступу, зокрема, є нагальність приведення судової практики до єдиного тлумачення та застосування норм пунктів 1 і 2 частини першої статті 4, пункту 7 частини першої статті 19 КАС України та статті 13, частини третьої статті 23 Закону № 2939-VI у частині визначення неналежності спорів про отримання відповідей на адвокатські запити до юрисдикції адміністративного суду з огляду на те, що адвокатський запит може стосуватися не лише публічної інформації, має сприяти єдності судової практики, її орієнтуванню на те, що адвокат теж може бути учасником відносин, пов`язаних із його доступом до публічної інформації на підставі саме адвокатського запиту.
43. За висновком колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, відмінність підходів Великої Палати Верховного Суду до вирішення питання про юрисдикцію суду у справах № 686/23317/13-а, № 826/7244/18 та № 826/5331/18 підкреслює відсутність чітких критеріїв визначення юрисдикції суду за вимогами адвокатів щодо надання відповідей на адвокатські запити про отримання інформації змішаного характеру (як публічної, так і непублічної), яка пов`язана з різними функціями відповідача, оскільки Фонд як юридична особа публічного права може бути суб`єктом як публічно-правових, так і приватноправових правовідносин.