ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 160/4933/20
адміністративне провадження № К/990/6563/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
до Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз"
про стягнення коштів,
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Н.В. Захарчук-Борисенко від 21 вересня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А. від 3 лютого 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (далі - НКРЕКП, позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" (далі - АТ "ОГС "Дніпрогаз", відповідач), в якому просила стягнути з АТ "ОГС "Дніпрогаз" 1 700 000,00 грн в дохід Державного бюджету України (код бюджетної класифікації 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції").
2. В обґрунтування своїх вимог зазначено, що АТ "ОГС "Дніпрогаз" не сплачено суми штрафу згідно постанови НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646 "Про накладення штрафу на АТ "ОГС "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Загальна сума несплаченого штрафу та пені складає 1 700 000,00 гривень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року, у задоволені позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, у справі № 160/899/20 адміністративний позов АТ "ОГС "Дніпрогаз" задоволено, визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646 "Про накладення штрафу на АТ "ОГС "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
5. Суди дійшли висновку, що оскільки постанова НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646 скасована рішенням суду, що набрало законної сили, у відповідача відсутній обов`язок сплати, визначеної цією постановою суми штрафу, як і обов`язок сплатити визначену Регулятором пеню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", внаслідок чого, на думку скаржника, дійшли неправильних висновків про відсутність підстав для задоволення позову шляхом стягнення з відповідача заборгованості в сумі 1 700 000 гривень.
8. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положень частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у подібних правовідносинах.
9. Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, у зв`язку з неналежним, на думку скаржника, розглядом поданого НКРЕКП клопотання про зупинення провадження у справі № 160/4933/20 до остаточного вирішення Верховним Судом справи № 160/899/20. За твердженням скаржника, у ході розгляду саме справи № 160/899/20 буде встановлено правомірність винесення НКРЕКП Постанови № 2646, пунктом 1 резолютивної частини якої накладено на АТ "ОГС "Дніпрогаз" штраф, стягнення якого, зокрема, є предметом спору у справі № 160/4933/20.
10. Від представника АТ "ОГС "Дніпрогаз" надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому вказується на законність та обґрунтованість судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність висновків судів про те, що визнання рішенням суду, яке набрало законної сили, протиправною та скасування постанови про накладення штрафу на відповідача, зумовлює відсутність в останнього обов`язку зі сплати штрафу та пені за цією постановою; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу подано до суду 18 лютого 2022 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 5 травня 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 160/4933/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
13. Учасниками справи до суду касаційної інстанції не було подано письмових клопотань.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій установлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань АТ "ОГС "Дніпрогаз" є юридичною особою, код ЄДРПОУ: 20262860.
15. Основним видом діяльності є "Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (код КВЕД 35.22)".
16. Відповідач є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу, яка відповідно до пункту 27 статті 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та статті 9 Закону України "Про ринок природного газу" є ліцензованою.
17. Позивачем прийнято постанову № 2646 від 6 грудня 2019 року, згідно з якою на АТ "ОГС "Дніпрогаз" накладено штраф у розмірі 850 000,00 гривень.
18. У зв`язку з несплатою товариством у встановлений строк суми штрафу, позивачем на вказану суму нараховано пеню, що в подальшому слугувало підставою звернутись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до АТ "ОГС "Дніпрогаз" про стягнення заборгованості в сумі 1 700 000,00 грн (штраф в розмірі 850 000,00 грн та пені у розмірі 850 000,00 грн).
19. АТ "ОГС "Дніпрогаз", не погоджуючись із постановою НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646 за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, звернулося із позовом до суду.
20. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року у справі № 160/899/20 адміністративний позов АТ "ОГС "Дніпрогаз" до НКРЕКП, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови, задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646 "Про накладення штрафу на АТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
21. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року залишено без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
30. На думку скаржника, неправильне застосування цієї норми права полягає у тому, що суди першої та апеляційної інстанцій всупереч приписам частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", відповідно до якої рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку, проте таке оскарження не зупиняє їх виконання, та враховуючи, що на дату звернення НКРЕКП з позовом до суду постанова від 6 грудня 2019 року № 2646 була чинною, відмовили у задоволені позову про примусове стягнення добровільно не сплаченої суми штрафу за цією постановою.
31. Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, колегія суддів виходить з наступного.
32. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
33. Згідно з частиною першою статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Відповідно до частини другої цієї ж статті Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
34. Відповідно до статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу".
Суб`єкти господарювання, на яких накладено штраф, зобов`язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.
За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням Регулятора.
Суми стягнутих штрафів та пені зараховуються до Державного бюджету України.
Протягом п`яти робочих днів з дня сплати штрафу суб`єкт господарювання зобов`язаний надіслати Регулятору документи, що підтверджують сплату штрафу.
У разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.
35. Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
36. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21.
37. Судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено матеріалами справи, що постановою НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646 за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме - положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, до відповідача застосовано санкції у вигляді накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень.
38. Судами також встановлено, що відповідачем визначений строк не було здійснено добровільну сплату штрафу, накладеного постановою НКРЕКП від 6 грудня 2019 року № 2646, у зв`язку з чим позивачем на вказану суму нараховано пеню та у подальшому НКРЕКП звернулась до суду із позовом про стягнення з АТ "ОГС "Дніпрогаз" 1 700 000,00 грн (штраф у розмірі 850 000,00 грн та пені у розмірі 850 000,00 грн).
39. Відповідно до абзацу другого частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку. Оскарження рішень Регулятора не зупиняє їх виконання.
40. Положення абзацу другого частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" потрібно застосовувати у системному зв`язку з іншими нормами цього Закону, а також положеннями Конституції України, зокрема, статтями 19 та 68.