РІШЕННЯ
Іменем України
18 серпня 2022 року
м. Київ
справа №990/47/22
адміністративне провадження № П/990/47/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Блажівської Н.Є.,
суддів: Желтобрюх І.Л., Ханової Р.Ф., Шишова О.О., Яковенка М.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Бірчак К.Є.
Позивача - ОСОБА_1 ,
представника Відповідача - Осядлої М.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Верховної Ради України
про зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА
ОСОБА_1 (надалі також - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Суду з позовом до Верховної Ради України (надалі також - Відповідач, ВРУ), в якому просить:
визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України під час розгляду звернення Позивача від 27 серпня 2021 року, яка полягає в:
- невиконанні законного зобов`язання згідно зі статтею 19 Закону України «Про звернення громадян»: на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;
- ненаданні обґрунтованої відповіді на скаргу від 27 серпня 2021 року;
зобов`язати Відповідача повторно провести перевірку та розгляд звернення Позивача від 27 серпня 2021 року відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян» з урахуванням необхідності виконання законного зобов`язання, передбаченого статтею 19 Закону України «Про звернення громадян»: на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву, та надати обґрунтовану відповідь за результатами повторного розгляду.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав про порушення Відповідачем його права, передбаченого у статті 18 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР (надалі також - Закон №393/96-ВР), а саме: бути присутнім при розгляді заяви та особисто викласти аргументи по суті заяви, зокрема, при розгляді скерованого ним 27 серпня 2021 року звернення (заяви) до Верховної Ради України та Голови Верховної Ради України Дмитра Разумкова з приводу необхідності внесення змін до Законів України.
Позивач вважає необґрунтованою й відповідь за №04-32/13-2021/280528 від 8 вересня 2021 року, яка, на його думку, не містить: інформації щодо результатів розгляду питання необхідності внесення змін та доповнень до частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір»; підстав обмеження передбачених статтею 18 Закону №393/96-ВР прав Позивача; інформації щодо можливості та порядку оскарження, що суперечить вимогам абзацу 4 статті 15 Закону №393/96-ВР. Стверджуючи про необґрунтованість відповіді за №04-32/13-2021/ НОМЕР_1 від 8 вересня 2021 року Позивач зазначає, що у відповіді йдеться про доведення змісту заяви до інших депутатів, натомість відсутній висновок про задоволення питань, порушених у заяві, і здійснення заходів законодавчої ініціативи або виклад обґрунтованої відмови. У таких доводах Позивач спирається на висновки Верховного Суду у постановах від 26 вересня 2019року у справі №826/11164/16, від 27 квітня 2020 року у справі №813/4351/16, від 18 червня 2020 року у справі №819/1566/16, які полягають у тому, що саме по собі надання будь-якої відповіді на звернення громадянина у визначені законом строки не слід вважати повним і належним виконанням свого обов`язку суб`єктом владних повноважень, а звернення громадян вважаються вирішеними, якщо розглянуто всі поставлені у них питання, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді.
Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2022 року відкрито провадження у справі та постановлено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ВІДПОВІДАЧА
У відзиві на позовну заяву Відповідач зазначає про безпідставність вимог Позивача. Зауважує, що основні вимоги до організації розгляду звернень громадян та громадських об`єднань, запитів на публічну інформацію, контролю за їх виконанням, аналітичної роботи, ведення діловодства за зверненнями та запитами, реєстрації і супроводження електронних петицій у Верховній Раді України визначені Положенням про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, яке затверджено Розпорядженням Голови Верховної Ради України №19 від 08 лютого 2021 року (надалі також Положення №19). Посилаючись на норми Положення №19 щодо реєстрації та опрацювання звернення громадян Відповідач зазначає, що відповідно до реєстраційної картки документа Голова Верховної Ради України надав доручення Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики (надалі також - Комітет) розглянути та надати відповідь автору звернення, оскільки відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України» порушені у зверненні питання належать до предмета відання зазначеного комітету, про що письмово повідомлено ОСОБА_1 . За результатом повного та об`єктивного опрацювання звернення Позивачу надано обґрунтовану відповідь про доведення позиції ОСОБА_1 до відома народних депутатів України - членів Комітету, які є суб`єктами права законодавчої ініціативи, для використання та врахування у законодавчій роботі.
Стосовно розгляду звернення без присутності Позивача зауважує, що відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України №204 від 16 липня 2021 року «Про внесення змін до розпорядження Голови Верховної Ради України «Про додаткові заходи із попередження виникнення гострої респіраторної хвороби» від 12 березня 2020 року №151» обмежено допуск осіб до адміністративних будинків, споруд і службових приміщень Верховної Ради України. Вказане зумовило призупинення на період дії встановленого в Україні карантину особистого прийому громадян в адміністративних будинках Верховної Ради України.
Також зазначає, що звернення громадянина не може бути підставою для прийняття на пленарному засіданні парламенту рішення щодо внесення змін та доповнень до частини другої статті третьої Закону України «Про судовий збір». Натомість, народні депутати України є безпосередніми суб`єктами законодавчої процедури та відповідно до конституційно встановлених повноважень беруть участь у правовідносинах, пов`язаних з розробкою, написанням текстів, визначенням положень нормативно-правових актів. Тобто, пропозиції громадян України, які надходять, зокрема, через звернення громадян, мають рекомендаційний характер та не покладають обов`язок на народних депутатів України у їх прийнятті.
За наведеного вважає, що звернення ОСОБА_1 було належним чином зареєстровано, опрацьовано, а за наслідками розгляду, з дотриманням вимог статей 15, 18, 19 Закону України «Про звернення громадян», розпорядження Голови Верховної Ради України №204 від 16 липня 2021 року підготовлено вмотивовану відповідь, яку у встановлений строк й було направлено Позивачу.
ЗАПЕРЕЧЕННЯ ПОЗИВАЧА
Заперечуючи проти доводів Відповідача, Позивач насамперед стверджував про безпідставність обмеження його прав, ґарантованих статтею 18 Закону №393/96-ВР, на підставі розпорядження Голови Верховної Ради України №151 від 12 березня 2020 року, оскільки закон має вищу юридичну силу.
Звертає увагу, що мотиви обмеження прав Позивача не викладено Відповідачем у відповіді на звернення, а наведено лише у відповіді на позов.
Зауважує, що за аналогічних обставин у вересні 2021 року його було запрошено на засідання іншого Комітету Верховної Ради України для розгляду іншого звернення. Натомість наразі Відповідач безпідставно спирається на положення розпорядження Голови Верховної Ради України №151 від 12 березня 2020 року невиконуючи вимоги статті 18 Закону №393/96-ВР щодо запрошення Позивача на його прохання на розгляд його звернення.
Зазначає й про безпідставність доводів щодо реалізації законодавчої ініціативи, позаяк предмет цього спору становить протиправна бездіяльність Відповідача, яка виникла внаслідок невиконання Відповідачем вимог статті 18 Закону №393/96-ВР. Акцентує й на необґрунтованості відповіді на звернення Позивача, оскільки така не містить ані підстав обмеження прав, передбачених статтею 18 Закону №393/96-ВР, ані інформації щодо результату розгляду звернення та відмову або задоволення його вимог, ані інформації щодо можливості та порядку оскарження, що суперечить статті 15 Закону №393/96-ВР, а порушені у зверненні питання не отримали вирішення і Позивач має намір брати участь у його розгляді.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ОЦІНКА ДОКАЗІВ, ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА ТА МОТИВИ УХВАЛЕНОГО РІШЕННЯ
Як підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 звернувся до Верховної Ради України та Голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича з заявою від 27 серпня 2021 року щодо наявності прогалин в національному механізмі захисту Конституційного права на інформацію та необхідності зміцнення інструментів захисту цього права шляхом внесення змін до закону.
У заяві Позивач зазначав про нагальну необхідність звернення до суду задля захисту права на інформацію відповідно до положень Закону України від 2 жовтня 1992 року №2657-XII «Про інформацію» та Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI «Про доступ до публічної інформації», зумовлене обмеженнями з боку органів державної влади прав громадян на доступ до інформації, в тому числі про довкілля.
Зокрема, Позивачем наведено виклад обставин щодо розгляду поданих до Яворівської РДА 28 жовтня 2020 року та 9 листопада 2020 року запитів на отримання публічної інформації про надання інформації про діяльність у сфері реалізації вимог статей 12 та 20 Закону України від 5 березня 1998 року №187/98-ВР «Про відходи». Неотримання повної запитуваної інформації та порушення у такий спосіб Яворівською РДА права Позивача на інформацію зумовило звернення до Прем`єр-міністра України Д. Шмигаля, яке було скеровано на розгляд до Львівської ОДА; подання скарги до Державної екологічної інспекції України; звернення із заявою до Уповноваженого Верховної Ради України. Ненадання очікуваних відповідей на зазначені звернення та неотримання захисту права Позивача на інформацію призвело до звернення до суду щодо порушеного права на інформацію.
Будучи переконаним у ефективності виключно судового захисту, Позивач у поданій заяві до Верховної Ради України та Голови Верховної Ради України від 27 серпня 2021 року порушував питання сприяння реалізації прав громадян на інформацію шляхом посилення правового інструменту захисту прав на доступ до інформації через врегулювання на законодавчому рівні питання звільнення від сплати судового збору за подання позовів щодо порушення права на інформацію.
У прохальній частині звернення, адресованого Відповідачу, Позивач просив: всебічно та об`єктивно провести перевірку по суті звернення (пункт 1); розглянути питання щодо необхідності внесення змін та доповнень до частини другої статті 3 Закону України від 8 липня 2011 року №3674-VI «Про судовий збір» (надалі також - Закон №3674-VI), а саме, «позбавлення зобов`язання фізичної особи сплачувати судовий збір за подання позовної заяви (адміністративного позову) щодо порушення права на інформацію, гарантованого статтею 34 Конституції України, Законом України «Про доступ до публічної інформації», Законом України «Про інформацію» (пункт 2); у випадку скерування його звернення до іншого органу для розгляду, надіслати йому повідомлення на електронну пошту (пункт 3); на підставі статті 18 Закону №393/96-ВР просив реалізувати право бути присутнім під час розгляду цього звернення та особисто викласти аргументи особі, що буде перевіряти звернення та взяти безпосередню участь в перевірці звернення, про що повідомити його завчасно на електронну адресу (пункти 4, 5, 6); повідомити його в письмовому вигляді про результати розгляду звернення та про прийняті рішення, а відповідь надіслати на електронну адресу (пункт 7).
Таким чином, очевидним є той факт, що Позивач, фактично, намагався ініціювати процедуру внесення конкретних змін до Закону України, а не просто отримати інформацію чи витребувати документи тощо від Верховної Ради України на підставі Закону України «Про звернення громадян».
Водночас, процедура внесення змін до законів України чітко врегульована Конституцією України та передбачає ініціативу уповноваженого суб`єкта законодавчої ініціативи.
Листом «Щодо розгляду звернення» від 8 вересня 2021 року №04-32/13-2021/280528 Верховною Радою України за підписом Голови Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Д.О. Гетьманцева повідомлено про розгляд у Комітеті з питань фінансів, податкової та митної політики звернення Позивача щодо необхідності внесення змін до частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір», а саме доповнення новим пунктом «позбавлення зобов`язання фізичної особи сплачувати судовий збір за подання позовної заяви щодо порушення права на інформацію. Також зазначено, що позицію Позивача доведено до відома народних депутатів України - членів Комітету, які є суб`єктами права законодавчої ініціативи, для використання та врахування у законотворчій роботі.
Ухвалою від 18 серпня 2022 року у цій справі Верховним Судом постановлено ухвалу, якою закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України під час розгляду звернення ОСОБА_1 від 27 серпня 2021 року, яка полягає в: невиконанні законного зобов`язання згідно зі статтею 19 Закону України «Про звернення громадян»: на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; ненаданні обґрунтованої відповіді на скаргу від 27 серпня 2021 року.
Вирішуючи спір по суті у іншій частині заявлених позовних вимог Верховний Суд дійшов таких висновків.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За змістом частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Перевіряючи поведінку Відповідача у межах спірних правовідносин на відповідність критеріям, передбаченим частиною другою статті 2 КАС України, Суд звертає увагу на таке.
Відповідно до статті 40 Конституції України кожному гарантовано право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулюються Законом №393/96-ВР.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально - економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Відповідно до частин першої, третьої статті 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Згідно зі статтею 4 Закону №393/96-ВР до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які - небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону №393/96-ВР звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Порядок розгляду заяв встановлений статтею 15 Закону №393/96-ВР.
Так, частиною першою вказаної статті передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Згідно із частинами третьою і четвертою цієї ж статті відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Частиною першою статті 18 Закону №393/96-ВР передбачено, що громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`є