ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 640/22930/19
адміністративне провадження № К/9901/32205/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/22930/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії щодо поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Собківа Я.М., суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), де просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 22 жовтня 2019 року № 1177ц;
1.2. поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України або рівнозначній посаді в органах прокуратури України;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу до моменту фактичного поновлення на посаді.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач указує, що зміст оскаржуваного наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення, оскільки при звільненні роботодавець мав конкретизувати підставу (вказати одну з трьох, зазначених у пункті 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру"), що не відповідає принципу правової визначеності.
2.1. Позивачем наголошено на тому, що Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ), положення якого застосовано до ОСОБА_1, містить положення про заміну назви Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора, що згідно з вимогами чинного законодавства не може розцінюватись як припинення юридичної особи.
2.2. Також зауважено, що на виконання вимог вказаного Закону 11 жовтня 2019 року ОСОБА_1 за допомогою засобів поштового зв`язку подав заяву, якою засвідчив відсутність заперечень щодо переведення в Офіс Генерального прокурора, незважаючи на що, відповідачем прийнято оскаржуваний наказ про звільнення ОСОБА_1 із займаної ним посади.
2.3. Наголошено, що граничним строком подачі заяви про переведення було 15 жовтня 2019 року. Натомість, умова обов`язкової відповідності заяви, встановленій у Додатку № 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221) формі, встановлена наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 "Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій" (далі - Порядок № 2333), який оприлюднено 18 жовтня 2019 року, тобто після спливу граничного строку подання таких заяв (15 жовтня 2019 року).
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Позивач з 2007 року працює в органах прокуратури.
4. 11 липня 2018 року наказом Генерального прокурора України позивача призначено на посаду заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
5. У зв`язку з набранням 25 вересня 2019 року чинності Законом № 113-ІХ, яким запроваджено реформу прокуратури, обов`язковою умовою якої є атестація, успішне проходження усіх етапів якої є підставою для переведення до Офісу Генерального прокурора, позивач 11 жовтня 2019 року надіслав Генеральному прокурору заяву про переведення на рівнозначну посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, що підтверджується накладною Укрпошти № 0100173725811 та фіскальним чеком від 11 жовтня 2019 року.
6. При цьому, уважаючи форму заяви, яка розміщена у Додатку 2 до Порядку № 221, такою, що порушувала його права, позивач згоди на проведення такої атестації у цій заяві не надавав.
7. Вказану заяву отримано Генеральною прокуратурою України 15 жовтня 2019 року о 09 год 54 хв, що підтверджується роздруківкою відстеження поштового відправлення за трек номером 0100173725811 із сайту Укрпошти.
8. Наказом Генерального прокурора України від 22 жовтня 2019 року з посиланням на статтю 9, пункт 2 частини 2 статті 41 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX позивача звільнено з посади заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону 1697-VII з 23 жовтня 2019 року.
9. Уважаючи рішення про звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
10.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що спеціальним Законом № 113-ІХ визначено чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора у зв`язку з реформуванням органів прокуратури. Вказана процедура передбачає необхідність подання прокурором відповідної заяви за формою, затвердженою вищевказаними правовими нормами, про намір пройти атестацію у зв`язку з реформуванням органів прокуратури. Разом з тим, наведеними законодавчими положеннями передбачено, що неподання такої заяви є підставою для звільнення прокурора, незалежно від його перебування на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні.
10.2. При цьому, зі змісту пункту 10 "Прикінцевих і перехідних положень" Закону № 113-ІХ та пункту 9 Порядку №221 слідує, що заява про переведення має містити у собі такі відомості: про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
10.3. Водночас позивачем не було подано заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора за формою, визначеною чинним законодавством, в якій би було зазначено про намір пройти атестацію у зв`язку з реформуванням органів прокуратури. Як наслідок, законодавчо мотивовані підстави для проведення атестування позивача та для переведення його до Офісу Генерального прокурора були відсутні.
10.4. Судом зазначено, що наявна у матеріалах справи копія заяви ОСОБА_1 від 11 жовтня 2019 року не містить його наміру пройти атестацію у зв`язку з реформуванням органів прокуратури, як того вимагають положення Закону № 113-IX, а фактично містить його незгоду з відповідними законодавчими нормами і намір бути переведеним до Офісу Генерального прокурора без проведення нової атестації, а отже, вказана заява позивача не відповідає затвердженій формі.
10.5. Окрім того, суд указав, що форма заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора визначена Додатком 2 до Порядку № 221, який затверджено наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, а не наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 "Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій", як про те зазначав позивач, тобто у межах граничного строку подання таких заяв (15 жовтня 2019 року).
10.6. Суд відхилив, як необґрунтовані, твердження позивача про те, що на момент прийняття оскаржуваного наказу про звільнення ОСОБА_1 фактичної реалізації процедури ліквідації, реорганізації Генеральної прокуратури чи скорочення штату ще не відбулося, оскільки саме здійснення відповідного реформування законодавцем визначено як підставу для запровадження вищевказаних атестаційних процедур з переведення працівників та, взагалі, вирішення питання щодо можливості подальшого проходження ними служби.
10.7. Судом зауважено, що на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин та вирішення справи судом відповідні норми спеціального законодавства щодо процедури та умов звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора у зв`язку з реформуванням органів прокуратури неконституційними не визнавалися.
11. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково: рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 року скасовано та ухвалено нове судове рішення. Адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора № 1177ц від 22 жовтня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури та поновлено ОСОБА_1 на цій посаді та органах прокуратури. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2019 року по 26 липня 2021 року в розмірі 922 068 грн 84 коп. В іншій частині позову відмовлено.
11.1. Частково задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з дня набрання чинності Законом № 113-IX попередженими про можливе майбутнє звільнення з посади вважаються лише прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур. Так само, і норми вказаного Закону № 113-IX щодо обов`язковості проходження атестації та звільнення з посади у разі неподання заяви про намір пройти атестацію поширюються виключно на прокурорів. Водночас, слідчі органів прокуратури мають право пройти атестацію лише у разі, якщо виявили бажання бути переведеними на посаду прокурора.
11.2. Судом зазначено, що з 27 листопада 2018 року у зв`язку із початком діяльності Державного бюро розслідувань Закон № 1697-VII не поширюється на слідчих органів прокуратури, що у будь-якому разі виключає можливість звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону.
11.3. За висновком суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції на наведене уваги не звернув, тому дійшовши помилкового висновку про те, що звільнення позивача відбулося на законних підставах. З огляду на викладене наказ про звільнення ОСОБА_1 є протиправним та підлягає скасуванню.
11.4. Щодо позовних вимог про поновлення позивача на рівнозначній посаді в органах прокуратури суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено - заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
12. 30 серпня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року та залишити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 року в силі.
13. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
14. В обґрунтування підстав касаційної скарги скаржник указує на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, пунктів 7, 9, 10, підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
14.2. Скаржник наполягає, що приписами пункту 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ чітко визначено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
14.3. Скаржник указує, що згідно з пунктом 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.
14.4. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
14.5. Водночас, як зазначає скаржник, позивачем хоча і було подано заяву в якій зазначено про те, що останній просить перевести його на рівнозначну посаду в Офісі Генерального прокурора, однак про намір у зв`язку із цим пройти атестацію не висловлено.
14.6. Скаржник наполягає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку, що Закон № 1697-VII з 27 листопада 2018 року не поширюється на слідчих органів прокуратури, що у будь-якому випадку виключає можливість звільнення ОСОБА_1 на підставі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону.
14.7. Скаржник звертає увагу, що на час набрання чинності Закону № 113-ІХ позивач посаду слідчого органів прокуратури не обіймав. На день набрання чинності Закону № 113-ІХ позивач обіймав посаду заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
14.8. Так, скаржник указує, що відповідно до пункту 6 частини першої статті 15 Закону № 1697-VII, що діяв до набрання чинності Законом № 113-ІХ, прокурором органу прокуратури є заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України. Отже, на момент набрання чинності Закону № 113-ІХ, позивач перебував у статусі прокурора та був наділений повноваженнями прокурора.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 17 серпня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
17. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 640/22930/19 отримано позивачем 18 жовтня 2021 року, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштових відправлень ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102934693164. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу позивач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
18. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
20. Спірним питанням у цій справі є (не)правомірність звільнення позивача з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв`язку з поданням заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, яка за своїм змістом та формою не відповідає додатку 2 до Порядку № 221 та вимогам пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ.
21. Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
22. Верховним Судом вже сформовано правову позицію з приводу застосування у подібних правовідносинах пункту 19 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 113-ІХ у поєднанні з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, зокрема у постановах від 21 вересня 2021 року у справі № 200/5038/20-а та у справі № 160/6204/20, від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20, від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 11 листопада 2021 року у справі №640/17212/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.
23. У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що з огляду на зміст включеної до Конституції України Законом № 1401-VIII статті 131-1 Основного Закону, новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
24. При цьому, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
25. Верховний Суд взяв до уваги, що згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, яким наразі є Закон № 1697-VII. Водночас стаття 4 цього ж Закону встановлює, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
26. Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону № 113-ІХ.
27. Цим Законом внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Передбачена Законом № 113-ІХ переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до проекту цього Закону, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою цього Закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.
28. Реалізація "кадрового перезавантаження" органів прокуратури передбачає, крім іншого, приведення кількісного складу прокурорів у відповідність до вимог статті 14 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ, шляхом атестації прокурорів.
29. Тож проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
30. Верховний Суд також ураховув, що така атестація передбачає чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур. Зокрема, зазначена процедура зумовлює необхідність подання прокурором відповідної заяви про переведення та намір пройти атестацію із застосуванням процедур та умов проведення атестації.
31. Неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
32. Відповідаючи на питання щодо правомірності звільнення прокурора на підставі пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII у взаємозв`язку із положеннями пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, Верховний Суд у вищенаведених справах вказав на те, що посилання у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ на нормативний припис - пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом №1697-VII.
33. Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
34. Таким чином, посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII і посилання в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.