ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 640/4449/21
адміністративне провадження № К/9901/42219/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1, поданої її адвокатом Покотило Мариною Борисівною
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2021 року (головуючий суддя - Донець В.А.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року (головуючий суддя - Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Кобаль М.І.)
у справі №640/4449/21
за позовом ОСОБА_1
до Державної митної служби України
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2021 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної митної служби України від 21 січня 2021 року № 32-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити на посаді заступника директора департаменту - начальника відділу персоналу територіальних органів Департаменту управління та розвитку персоналу Державної митної служби України;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 січня 2021 року по день винесення рішення судом першої інстанції.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначала про те, що оскаржуваний наказ містить покликання на пункт 4 частини першої статті 83, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VІІІ) без зазначення конкретної причини та підстави звільнення, що суперечить принципу правової визначеності. У порушення вимог частини другої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) їй не було запропоновано іншої вакантної посади при вивільненні, не запропоновано всіх наявних вакантних посад, які може обіймати відповідно до своєї кваліфікації, а також не враховано переважне право на залишення на роботі. Переконана, що її звільнення не пов`язано зі скороченням посади державної служби та суд зобов`язаний з`ясувати чи дійсно мало місце скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби. Також вона не була повідомлена про припинення дії контракту у передбачені його положенням строки, що є самостійною підставою для поновлення на роботі.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. У поданій касаційній скарзі представник позивача із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом в.о. голови Державної митної служби України від 05 жовтня 2020 року № 938-о призначено з 06 жовтня 2020 року ОСОБА_1 на посаду заступника директора департаменту - начальника відділу персоналу територіальних органів Департаменту управління та розвитку персоналу Державної митної служби України, за результатами добору, шляхом укладання 05 жовтня 2020 року контракту про проходження державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та підтверджено спеціальне звання радник митної служби ІІ рангу.
7. 21 грудня 2020 року позивач ознайомлена з попередженням про наступне звільнення. Повідомлено, що у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису без скорочення чисельності державних службовців, посада позивача відповідно до наказу Держмитслужби від 07 грудня 2020 року № 555 "Про введення в дію Структури апарату Державної митної служби України та Штатного розпису Державної митної служби України на 2020 рік" буде скорочена. Ураховуючи зазначене, відповідно до абзацу 1 частини третьої статті 87 Закону № 889-VІІІ після сплину 30-денного терміну з моменту ознайомлення з цим попередженням може бути припинено державну службу та звільнено з займаної посади на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ.
8. 13 січня 2021 року позивач звернулась до голови Державної митної служби України з заявою про припинення державної служби та звільнення з займаної посади 22 січня 2021 року на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису Державної митної служби України без скорочення чисельності та штату державних службовців.
9. 21 січня 2021 року Міністерством фінансів України погоджено звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора департаменту - начальника відділу персоналу територіальних органів Департаменту управління та розвитку персоналу Державної митної служби України за умови дотримання вимог законодавства про державну службу.
10. Наказом в.о. голови Державної митної служби України від 21 січня 2021 року № 32-о припинено державну службу та звільнено із займаної посади 22 січня 2021 року ОСОБА_1, заступника директора департаменту - начальника відділу персоналу територіальних органів Департаменту управління та розвитку персоналу Державної митної служби України, у зв`язку зі скороченням посади державної служби. Виплачено вихідну допомогу у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
11. Вважаючи своє звільнення неправомірним позивач звернулася до суду з позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з урахуванням змісту оскаржуваного наказу, припинення позивачу державної служби здійснено внаслідок зміни структури апарату Держмитслужби та штатного розпису Держмитслужби без скорочення чисельності або штату державних службовців. Внаслідок введення в дію нової структури та штатного розпису посада заступника директора департаменту - начальника відділу персоналу територіальних органів Департаменту управління та розвитку персоналу Держмитслужби відсутня в новій структурі, натомість передбачено посаду заступника начальника відділу кадрового забезпечення територіальних органів Департаменту по роботі з персоналом.
13. Судом першої інстанції було досліджено та порівняно Положення про відділ кадрового забезпечення територіальних органів Департаменту по роботі з персоналом Державної митної служби України, затверджене 18 січня 2021 року, та Положення про відділ персоналу територіальних органів Департаменту по роботі з персоналом Державної митної служби України, затверджене 07 серпня 2020 року. За результатами такого дослідження встановлено, що завдання новоствореного відділу кадрового забезпечення територіальних органів є тотожними з функціями та завданнями відділу персоналу територіальних органів. Зміна формулювань, уточнення формулювань у Положенні від 18 січня 2021 року не є свідченням зміни його завдань чи функцій.
14. Скорочення посади державної служби, вжите у статті 24 та пункті 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, має наслідком відсутність відповідної посади державної служби внаслідок організаційних заходів. У разі, якщо посада скорочується без скорочення штату чи чисельності, створюються нові посади, які, на відміну від скорочених, передбачають виконання інших завдань чи функцій або/та до таких посад встановлюються кваліфікаційні вимоги, які скорочені посади не вимагали щодо кваліфікації, досвіду, тощо. Відтак, внаслідок уведення наказом Держмитслужби від 07 грудня 2020 року №555 в дію нового штатного розпису відділ персоналу територіальних органів Департаменту по роботі з персоналом перейменовано на відділ кадрового забезпечення територіальних органів Департаменту по роботі з персоналом. Скорочення посади заступника директора департаменту - начальника відділу персоналу територіальних органів Департаменту управління та розвитку персоналу, яку обіймала позивач, не відбулось.
15. Відповідачем не надано доказів того, що переведення державних службовців апарату Держмитслужби внаслідок введення в дію нової структури відбувалось за наведеною в статті 41 Закону № 889-VІІІ процедурою, зокрема, встановлення професійної підготовки та професійних компетентностей державних службовців, які переводились, у тому числі позивача.
16. Суд першої інстанції розцінював заяву позивача від 13 січня 2021 року про звільнення як згоду на припинення державної служби у зв`язку зі скороченням посади, яку вона обіймала. Наведена обставина надала відповідачу право не застосовувати до позивача процедуру пропонування рівнозначної чи нижчої вакантної посади, встановлювати її професійну підготовку та професійні компетентності, вчиняти дії з її переведення, пропонувати вакантні посади. Подання такої заяви давало право на припинення позивачу державної служби на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ.
17. Суд також відхилив доводи про написання позивачем заяви про звільнення під тиском у зв`язку з відсутністю такого підтвердження.
18. Твердження позивача про зменшення премій було перевірено судом та встановлено, що її заробітна плата за листопад 2020 року становила майже у дев`ять разів більше за встановлений посадовий оклад. У грудні 2020 року позивачу нараховано за неповний місяць роботи 47 354,18 грн, що також значно перевищує її посадовий оклад. Крім того, не було надано доказів непогодження позивача з нарахованими преміями (заяви, скарги, тощо).
19. Суд апеляційної інстанції також перевірив доводи позивача про написання заяви про звільнення не за власним бажанням, а під тиском, та не встановив належних доказів.
20. Також безпідставними визнано посилання позивача на ту обставину, що причиною написання нею заяви про припинення державної служби та звільнення стало зневажливе ставлення з боку керівництва, фактичне відсторонення від роботи та її бажання звернути увагу керівництва на проблеми, що мали місце в кадровому департаменті. Такі доводи не підтвердилися жодними доказами і, окрім того, бажання позивача у такий спосіб проінформувати керівництво Держмитслужби про порушення не є ефективним способом захисту порушеного права.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Представник позивача у касаційній скарзі зазначає про те, що стаття 87 Закону № 889-VІІІ в редакції Закону України від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ, який значно розширив повноваження суб`єктів призначення в частині звільнення державних службовців, поставила під загрозу гарантовані конституційні права на працю відповідної категорії державних службовців та має явно дискримінаційних характер. Пізніше, Законом від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ частину третю статті 87 Закону № 889-VІІІ викладено в іншій редакції, що також свідчить про дискримінаційність попередньої редакції.
22. На переконання позивача подана нею заява про звільнення не може бути підставою, з якою закон пов`язує звільнення суб`єкта призначення від виконання приписів законодавства щодо дотримання порядку звільнення державного службовця, зокрема в частині пропонування працівнику всіх наявних вакантних посад.
23. Закон № 889-VІІІ розмежовує звільнення за ініціативою державного службовця (стаття 86) та за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87). У той же час не передбачена необхідність подання працівником заяви щодо погодження зі звільненням, так само як не передбачений механізм незгоди з попередженням про наступне вивільнення.
24. Адвокат позивача звертає у касаційній скарзі увагу на те, що у випадку звільнення державного службовця на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, державний орган не має права посилатися на наявність будь-яких заяв, як на підставу звільнення, адже таке звільнення здійснюється саме у зв`язку з внутрішніми змінами державного органу, зокрема, у даному випадку, у зв`язку з прийняттям нового штатного розпису.
25. Вважає, що у разі звільнення у зв`язку з поданням заяви ОСОБА_1, про що зазначено відповідачем та судами першої та апеляційної інстанцій, таке звільнення мало бути здійснено на підставі статті 86 Закону № 889-VІІІ, а не статті 87 цього Закону.
26. На переконання скаржника, Держмитслужбою не було дотримано принципу правової визначеності, а навпаки орган державної влади, намагаючись легалізувати протиправне звільнення, одночасно зазначає про здійснення звільнення і на підставі заяви, і у зв`язку з скороченням посади.
27. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити оскаржувані судові рішення без змін.
28. Зазначав про те, що ОСОБА_1, укладаючи 05 жовтня 2020 року контракт, мала усвідомлювати що її призначення на посаду буде здійснюватися за процедурою добору з укладанням контракту на обмежений строк (на період дії карантину), а переведення з такої посади на іншу посаду не є можливим.
29. Заява щодо припинення державної служби та звільнення із займаної посади є добровільним волевиявленням ОСОБА_1, яка у подальшому не була відкликана. У такій заяві позивач висловила своє бажання і просила вважати днем припинення державної служби та звільнення із займаної посади 22 січня 2021 року.
30. Окрім цього у відзиві зазначав про те, що право на доступ до публічної служби не є абсолютним, про що неодноразово звертав увагу у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини.
31. Також звертав увагу суду на те, що відповідно до частини четвертої статті 87 Закону № 889-VІІІ позивачу при звільненні виплачено вихідну допомогу у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
32. У поясненнях щодо відзиву на касаційну скаргу представник позивача зазначала про те, що умови переведення державних службовців на іншу посаду без обов`язкового проведення конкурсу визначені статтею 41 Закону № 889-VІІІ, що давало відповідачу таку можливість відносно позивача. Оскільки Закон має вищу юридичну силу від постанови Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 290, то мають застосовуватися саме його положення.
33. Станом на час звільнення позивача не існувало будь-яких підстав для невиконання прямих норм статті 87 Закону № 889-VІІІ та непропонування їй іншої вакантної посади.
34. Також знову звертає увагу, що у спірному випадку відповідач мав визначитися та прийняти одне з двох рішень - або звільнення здійснюється у зв`язку з волевиявленням державного службовця, або за ініціативою суб`єкта призначення. Одночасно двох цих підстав існувати не може.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
36. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України - у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 87 Закону №889-VIII (в редакції чинній на момент звільнення позивача) у випадку написання державними службовцем заяви про припинення державної служби після отримання ним попередження про звільнення.