ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 200/2499/21-а
адміністративне провадження № К/990/2975/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року (суддя Михайлик А.С.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року (судді: Гайдара А.В., Гаврищук Т.Г., Компанієць І.Д.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовною заявою до Донецької обласної прокуратури (далі - відповідач) про стягнення з держави в особі відповідача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного згідно з частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та надбавки до заробітної плати за вислугу років, завданої застосуванням положення пункту 26 розділу 6 "Прикінцевих та перехідних положень" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 19 жовтня 2020 року в сумі 1468232,90 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в період з 01 липня 2015 року по 19 жовтня 2020 року включно, його посадовий оклад, розмір якого визначено статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", у відповідності до пункту 26 "Прикінцевих та перехідних положень" Бюджетного кодексу визначався у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
В подальшому, пункт 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, визнано неконституційним, у зв`язку з чим позивач уважає, що має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недотриманої заробітної плати у відповідності до частини третьої статті 152 Конституції України. Невірне обчислення заробітної плати, як зазначено у позові, призвело до нарахування та виплати позивачу надбавки за вислугу в розмірі меншому ніж належить.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року відмовлено у задоволені позовних вимог.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що позивача з моменту набрання чинності Законом №113-IX по день звільнення з посади прокурора не переведено в результаті успішного проходження ним атестації до обласної прокуратури, оплата його праці правомірно здійснювалась відповідачем згідно із постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
Також суди зазначили, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505"Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
ОСОБА_1 зазначає, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду у правовідносинах щодо оплати праці прокурорів після ухвалення рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року.
На переконання позивача розмір матеріальної шкоди, яку йому спричинено у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 01 квітня 2020 року по 19 жовтня 2020 року за час роботи у місцевій прокуратурі, а саме посадового окладу та надбавки до заробітної плати за вислугу років, визначених частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 квітня 2020 року по 19 жовтня 2020 року включно, сукупно складає 205 186, 00 грн.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 07 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 серпня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1, починаючи з 04 листопада 1994 року працював в органах прокуратури України на низці прокурорсько-слідчих посад.
Згідно із записами трудової книжки позивача серії БТ-ІІІ в період з 22 березня 2001 року по 14 грудня 2015 року позивач обіймав посаду заступника прокурора Приморського району м. Маріуполя, з 15 грудня 2015 року по 09 лютого 2017 року посаду прокурора Маріупольської місцевої прокуратури №1 Донецької області з 09 лютого 2017 року по 19 жовтня 2020 року прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури.
Наказом Прокуратури Донецької області № 812-и від 01 жовтня 2019 року встановлено виплату позивачу надбавки за вислугу років у розмірі 45% з 28 жовтня 2019 року.
Наказом Прокуратури Донецької області № 1402-к від 16 жовтня 2020 року позивача звільнено з посади прокурора на підставі пункту 7 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до наявної в матеріалах справи довідки № 21-85-72 від 23 жовтня 2020 року заробітна плата позивача за період праці обчислювалася з посадового окладу, що станом на 30 листопада 2015 року становив 1994,00 грн, станом на 14 грудня 2015 року 2493,00 грн, станом на 05 вересня 2017 року 2048,00 грн., станом на 06 вересня 2017 року 5660,00 грн.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Не погоджуючись із розміром заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 19 жовтня 2020 року, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Джерела права та акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (далі - "Закон") посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Частиною дев`ятою статті 81 Закону передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Частиною першою статті 90 Закону визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Згідно зі статтями 8 і 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами першою і другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Законом України від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26 яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Аналогічні положення закріплені у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік".
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).
Постановами Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року №763 і від 9 грудня 2015 року №1013 унесені відповідні зміни до схем посадових окладів працівників органів прокуратури.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування
Позиція Верховного Суду
Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу стягнення з держави в особі відповідача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати позивачу у період з 01 липня 2015 року по 19 жовтня 2020 року в сумі 1468232,90 грн у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України "Про прокуратуру".
Верховний Суд, надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі доводам щодо незгоди позивача з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог, має дати відповідь на питання, чи застосовуються в спірний період положення частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. У зв`язку з цим, з липня 2015 року відбулися зміни в оплаті праці працівників прокуратури.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Проте, відповідно до положень статей 8, 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами першою і другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Водночас Законом України від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", якого доповнено пунктом 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.