ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 540/421/21
провадження № К/9901/43807/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області про визнання протиправним та нечинним рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна А.В. від 03 листопада 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення селищної ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при його прийнятті порушено вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки до оскаржуваного рішення не застосовувалась процедура впровадження регуляторного акта.
Вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи є оскаржуване рішення ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель регуляторним актом за наявності рішення ради про уведення в дію (впровадження) на території цієї адміністративно-територіальної одиниці та встановлення показника базової вартості одного квадратного метра землі?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області про визнання протиправним та нечинним рішення, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення Нижньосірогозької селищної ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози" від 26 грудня 2012 року№ 353.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та нечинним рішення Нижньосірогозької селищної ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози" від 26 грудня 2012 року № 353.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області судовий збір у сумі 908,00 грн та витрати на професійну правничу допомогу у сумі 10232,36 грн.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому невиконання при його прийнятті вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є підставою для визнання його нечинним.
4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що нормативну грошову оцінку земель смт Нижні Сірогози введено в дію іншим рішенням, а саме рішенням Нижньосірогозької селищної ради "Про застосування нової нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози" № 426 від 27 травня 2013 року, яке за своєю суттю є регуляторним актом
6. Рішення Нижньосірогозької селищної ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози" від 26 грудня 2012 року№ 353 не є актом регуляторного характеру, оскільки це рішення не наділено сукупністю усіх ознак, притаманних регуляторному акту, відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
7. Скасування оскаржуваного рішення у судовому порядку не призведе до зміни обсягу прав та обов`язків позивача, не вплине на правову регламентацію спірних правовідносин, а отже не забезпечить захист його інтересів.
8. Ураховуючи висновок суду про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог у цій справі, колегія суддів дійшла висновку, що понесені позивачем судові витрати не підлягають розподілу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить:
- скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, та залишити в силі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та нечинним рішення Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області від 26 грудня 2012 року № 353 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози";
- скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року в частині зменшення витрат на правничу допомогу та стягнути з Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області судові витрати, які складаються з судового збору 908,00 грн та витрат на правничу допомогу адвоката в суді першої інстанції в розмірі 27332,36 грн;
- стягнути з Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області на користь ОСОБА_1 судові витрати, які складаються з витрат на правничу допомогу адвоката в суді апеляційної інстанції в розмірі 12000,00 грн;
- стягнути з Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області на користь ОСОБА_1 судові витрати, які складаються з судового збору 1816,00 грн та витрат на правничу допомогу адвоката в суді касаційної інстанції в розмірі 6000,00 грн.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій установлено, що 10 листопада 2020 року між ОСОБА_1 (орендар) та Нижньсіроkозькою селищною радою (орендодавцем) укладено договір оренди окремого індивідуально визначеного майна, що належить до комунальної власності Нижньосірогозької селищної ради. Предметом зазначеного договору оренди від 10 листопада 2020 року є споруда № 1 - майданчик для розміщення спортивних, торгівельних та побутових об`єктів загальною площею 11386 кв.м, який розташований на земельній ділянці за кадастровим номером 6523855100:01:001:0328, площею 1.1386 га (11386 кв.м).
11. Рішенням Нижньосірогозької селищної ради Херсонської ради Херсонської області "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Нижні Сірогози Нижньосірогозька селищна рада Нижньосірогозького району Херсонської області" від 26 грудня 2012 року № 353 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози, розроблену командитним товариством Науково-впроваджувальна фірма "Нові технології".
12. Уважаючи рішення Нижньосірогозької селищної ради Херсонської ради Херсонської області "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози Нижньосірогозька селищна рада Нижньосірогозького району Херсонської області" від 26 грудня 2012 року № 353 протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 14 травня 2020 року у справі № 280/2100/19, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 16 березня 2020 року у справі № 361/193/17, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.
14. Скаржник зазначає, що Верховний Суд, застосовуючи у подібних правовідносинах положення статей 1, 3, 8, 9, 12, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", встановив, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель є нормативно-правовим регуляторним актом, яке прийнято з порушенням принців державної регуляторної політики.
18. Нижньосірогозька селищна рада Херсонської області подала відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, посилаючись на те, що фактичні обставини справи, що розглядається, і у справах, на які здійснюється посилання у касаційній скарзі суттєво відрізняються і не дають підстав стверджувати про їх однаковий, аналогічний, тотожний характер.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
19. Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
20. Згідно із пунктами 24, 35 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
21. Частинами першою, другою, п`ятою, дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
22. Правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні визначено Законом України "Про оцінку земель".
23. Відповідно до статті 1 Закону України "Про оцінку земель" нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
24. Частиною п`ятою статті 5 Закону України "Про оцінку земель" визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
25. Згідно із частиною третьою статті 7 Закону України "Про оцінку земель" розробниками технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок є особи, які згідно із Законом України "Про землеустрій" мають право на здійснення діяльності у сфері землеустрою. Відповідність технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок положенням нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил засвідчується: у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника; в електронній формі - електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника згідно із законодавством про використання електронного цифрового підпису.
26. Приписами частини першої статті 13 Закону України "Про оцінку земель" визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі: визначення розміру земельного податку; визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності; визначення розміру державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом; визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва; розробки показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель; відчуження земельних ділянок площею понад 50 гектарів, що належать до державної або комунальної власності, для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд; проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення (у разі якщо попередня нормативна грошова оцінка земельних ділянок у цьому масиві не проводилася протягом 5 років до дня прийняття уповноваженим органом рішення про проведення такої інвентаризації).
27. Відповідно до частини першої статті 15 Закону України "Про оцінку земель" підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
28. Статтею 18 Закону України "Про оцінку земель" передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років; розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7 - 10 років. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".
29. Згідно із частиною першою статті 20 Закону України "Про оцінку земель" за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.
30. Частиною першою статті 23 Закону України "Про оцінку земель" передбачено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації.
31. Відповідно до Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації (частина перша статті 25).
Замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі (частина перша статті 26).
Розробники документації із землеустрою несуть відповідно до закону відповідальність за достовірність, якість і безпеку заходів, передбачених цією документацією (частина третя статті 28).
32. Частинами першою - третьою статті 201 Земельного кодексу України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
33. Згідно із статтею 1 Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;