ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 320/1533/19
адміністративне провадження № К/9901/18539/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
секретаря судового засідання - Самари В.С.,
представника позивача Костюк О.В.,
представника відповідача Ломінського Є.Л.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №320/1533/19
за позовом Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави
до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 (головуючий суддя: Горобцова Я.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 (колегія у складі: головуючого судді Земляної Г.В., суддів Беспалова О.О., Мєзєнцева Є.І.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2019 року до Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 30.08.2018 №2/2 «Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови з об`єктами громадського обслуговування на земельних ділянках за кадастровими номерами 3222484000:02:001:5005 та 3222484000:02:001:5006 в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області».
2. В обґрунтування адміністративного позову позивач вказував, що спірне рішення відповідача прийнято в порушення положень статті 156 КАС України, не зважаючи на постанову суду апеляційної інстанції про забезпечення позову по адміністративній справі № 810/1044/18, якою заборонено Крюківщинській сільській раді вчиняти певні дії, а саме - здійснювати розробку та затвердження детального плану села Крюківщина на час розгляду даної адміністративної справи та до ухвалення у ній судового рішення. У зв`язку з чим, вказане рішення суб`єкта владних повноважень є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки суперечить інтересам територіальної громади Крюківщини та порушує основні засади судочинства щодо обов`язковості виконання судових рішень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 30.08.2018 №2/2 «Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови з об`єктами громадського обслуговування на земельних ділянках за кадастровими номерами 3222484000:02:001:5005 та 3222484000:02:001:5006 в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області».
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 рішення Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 залишено без змін.
5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оспорюване рішення Крюківщинської сільської ради прийнято з порушенням закону, оскільки на момент його прийняття діяла заборона на здійснення розробки та затвердження детального плану села Крюківщина, а тому суб`єкт владних повноважень діяв не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, затверджуючи детальний план території багатоквартирної житлової забудови з об`єктами громадського обслуговування на земельних ділянках в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області.
Щодо повноважень органів прокуратури у даній категорії справ суди зазначили, що з огляду на відсутність органу державної влади чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у спірних правовідносинах щодо визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у прокурора наявна адміністративно процесуальна дієздатності на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з указаним судовим рішенням, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, в якій просив скасувати вказані рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що під час розгляду справи судом першої та апеляційної інстанції протиправно не було залучено власників земельних ділянок за кадастровими номерами 3222484000:02:001:5005 та 3222484000:02:001:5006, оскільки скасування оскаржуваного рішення прямим чином впливає на параметри забудови земельної ділянки (стаття 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Скаржник звертає увагу, що обраний Києво-Святошинською місцевою прокуратурою спосіб захисту порушеного інституту забезпечення позову не пов`язаний безпосередньо із розглядом справи в порядку загального позовного провадження.
Крім того, скаржник вважає, що постанова Київського окружного адміністративного суду від 01.08.2018 по справі № 810/1044/18 не відповідає виконавчому документу.
Також скаржник наголошує, що за законом прокурор може звернутися до суду в інтересах держави у виключних випадках, якщо такий захист не здійснює або неналежно здійснює уповноважений орган (тоді прокурор виступає в особі цього органу) або в разі відсутності органу, який міг би захищати інтереси держави (тоді прокурор стає самостійним позивачем). З позовною заявою прокурор звернувся до суду про скасування рішення Крюківщинської сільської ради в інтересах держави, посилаючись на відсутність уповноваженого органу щодо звернення до суду. Скаржник вважає наведене обґрунтування прокурора стосовно підстав для представництва в суді є помилковим та прокурор не довів належним чином наявність підстав для звернення до суду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 27.07.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
9. Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2022 призначено справу до касаційного розгляду у судовому засіданні.
11. В судовому засіданні відповідачем було заявлено клопотання про заміну відповідача його правонаступником.
12. Протокольною ухвалою Верховний Суд задовольнив вказане клопотання та замінив відповідача у справі його правонаступником, а саме: Крюківщинську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області на Вишневу міську раду Бучанського району Київської області.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в провадженні Київського окружного адміністративного суду знаходиться адміністративна справа №810/1044/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Крюківщинської сільської Ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
14. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05.04.2018 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про забезпечення позову.
15. 01.08.2018 за наслідками апеляційного оскарження вищевказаної ухвали суду, Київським апеляційним адміністративним судом прийнято постанову, якою, з урахуванням ухвали про виправлення описки, задоволено заяву про забезпечення позову. Зупинено дію рішення Крюківщинської сільської ради від 07.09.2017 № 9 «Про затвердження містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області поєднаного з детальним планом території» до вирішення справи по суті. Заборонено Крюківщинській сільській раді вчиняти певні дії, а саме - здійснювати розробку та затвердження детальних планів села Крюківщина, заборонено проектування каналізації та кладовища в с. Крюківщина на час розгляду адміністративної справи, та до винесення рішення у ній. Стягувачем у виконавчому провадженні є ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ), ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ), ОСОБА_3 ( АДРЕСА_3 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ), боржником: Крюківщинська сільс ка Рада Києво-Святошинського району Київської області (08136, Київська область, місто Крюківщина, вул. Балукова, 10, код ЄДРПОУ 04358566). Строк пред`явлення ухвали до виконання - до 01.08.2021.
16. Рішенням 36-ї сесії VІІ скликання Крюківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 2/2 від 30.08.2018 "Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови з об`єктом громадського обслуговування на земельних ділянках за кадастровими номерами 3222484000:02:001:5005 та 3222484000:02:001:5006 в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області" затверджено детальний план території багатоквартирної житлової забудови з об`єктами громадського обслуговування на земельних ділянках з кадастровими номерами 3222484000:02:001:5005 та 3222484000:02:001:5006 в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області.
17. Позивач, вважаючи, що відповідачем порушено основні засади судочинства щодо обов`язковості виконання судових рішень та прийнято рішення всупереч інтересам територіальної громади, звернувся з адміністративним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
21. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
22. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
23. За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
24. У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
25. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
26. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
27. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
28. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.