ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду
Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р.,
Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткача І. В.
Справа № 9901/88/21
Провадження № 11-378заі21
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1.1) Короткий виклад позовної заяви
1. 22 березня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовною заявою до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП). Просила визнати протиправною бездіяльність останньої щодо нестворення системи обліку публічної інформації (далі - система обліку), а також зобов`язати ВРП створити таку систему й оприлюднити її на офіційному вебсайті ВРП. Мотивувала позовну заяву так:
1.1. Для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб`єктів владних повноважень, підлягають обов`язковій реєстрації в системі обліку (частина перша статті 18 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI)).
1.2. На офіційному вебсайті ВРП є документ із назвою «Система обліку публічної інформації», проте він не є системою обліку, бо містить лише 50 записів, тоді як ВРП володіє більшою кількістю документів.
1.3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у рішенні від 2 листопада 2020 року у справі № 9901/275/20 виснував про відсутність на офіційному вебсайті ВРП системи обліку, яка відповідає вимогам статті 18 Закону № 2939-VI, а також про те, що система «Д-3», в якій ВРП реєструє всі документи, не є системою обліку.
1.4. ВРП не створила систему обліку для реєстрації документів, що є у її володінні, не оприлюднила цю систему на офіційному вебсайті та не забезпечила доступу до неї. Тому позивачка не може отримати доступ до інформації, що має бути у такій системі.
2. 2 квітня 2021 року позивачка подала заяву про усунення недоліків позовної заяви. Обґрунтувала так:
2.1. Позивачка представляє організацію «Фундація DEJURE», яка системно займається темою проведення судової реформи та доброчесності суддів. Вона збиралася донести до суспільства інформацію про те, якими документами володіє ВРП, які з них визначають порядок роботи останньої, чи здійснюється цей порядок ефективно, та що саме можна покращити.
2.2. Закон № 2939-VI не покладає на запитувача інформації обов`язок звернутись із запитом до розпорядника, якщо той не оприлюднив інформацію у системі обліку.
2.3. Система обліку гарантує забезпечення прав запитувачів потрібною інформацією, а також недопущення зловживання правом на інформацію. 2 вересня 2020 року ВРП створила файл «Система обліку публічної інформації», а 9 вересня 2020 року змінила його, проте не оновила до цього часу. З 9 вересня 2020 року ВРП напрацювала багато документів, які мала занести до системи обліку.
2.4. 11 березня 2021 року під час пошуку системи обліку на офіційному вебсайті ВРП позивачка дізналася про порушення свого права на отримання інформації через таку систему. Втручання у право позивачки на отримання інформації не є передбаченим законом і становить порушення її права на свободу вираження поглядів, гарантованого статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
(1.2) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 6 липня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. Мотивував рішення так:
3.1. Суб`єктивне право на доступ до публічної інформації, яке може захистити суд, має запитувач інформації - особа, яка звернулася до розпорядника інформації із запитом про надання публічної інформації, що знаходиться у його володінні.
3.2. Позивачка не зверталася до ВРП із запитом про надання доступу до системи обліку, а сам факт невиконання ВРП вимог частини першої статті 18 Закону № 2939-VI під час формування цієї системи не може бути підставою для звернення позивачки з відповідним позовом.
3.3. Позивачка не вказує, яку конкретно публічну інформацію їй не вдалося отримати за результатами користування файлом «Система обліку публічної інформації», розміщеним на офіційному вебсайті ВРП.
3.4. Позивачка визнає факт наповнення файлу «Система обліку публічної інформації» на офіційному вебсайті ВРП після її звернення з позовною заявою. Тому обставини, установлені в рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 2 листопада 2020 року у справі № 9901/275/20, не є преюдиціальними для вирішення справи № 9901/88/21.
3.5. Відсутні підстави для задоволення вимоги про визнання протиправною бездіяльності ВРП щодо нестворення системи обліку. Так само слід відмовити у задоволенні вимоги про зобов`язання ВРП створити систему обліку й оприлюднити на офіційному вебсайті ВРП інформацію з цієї системи, бо ця вимога є похідною від попередньої.
(1.3) Короткий зміст доводів апеляційної скарги та відзиву на неї
4. 10 серпня 2021 року позивачка подала апеляційну скаргу. Просила скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 6 липня 2021 року й ухвалити нове - про задоволення позову. Мотивувала апеляційну скаргу так:
4.1. Суд першої інстанції протиправно звузив право позивачки на доступ до інформації, гарантоване Законом № 2939-VI, лише до права отримання інформації за запитом. Кожен може оскаржити невиконання розпорядником визначеного у статті 15 Закону № 2939-VI обов`язку з оприлюднення публічної інформації. Якщо Закон № 2939-VI надає особі право на доступ до такої інформації і вказує, що це право забезпечується «шляхом оприлюднення інформації», то можна виснувати, що особа має право ознайомитися із оприлюдненою інформацією без надсилання відповідного запиту.
4.2. Представниця ВРП вказала, що система обліку «наповнюється», та що у ній зазначені не всі документи. А суд першої інстанції фактично визнав, що ВРП не веде систему обліку згідно з вимогами Закону № 2939-VI, проте не вважав це порушенням права позивачки. Цей суд мав урахувати висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 2 листопада 2020 року у справі № 9901/275/20 про те, що ВРП не оприлюднила інформацію за всіма реквізитами, визначеними статтею 18 Закону № 2939-VI.
5. 25 жовтня 2021 року позивачка подала додаткові пояснення такого змісту:
5.1. Файл із системою обліку, який оприлюднила ВРП, допомагає запитувачу користуватися офіційним вебсайтом цього органу, але не містить тієї інформації, яку Закон № 2939-VI вимагає оприлюднити у системі обліку.
5.2. Бездіяльність ВРП щодо нестворення системи обліку та неоприлюднення у ній публічної інформації порушила право позивачки на доступ до такої інформації у той спосіб, який гарантує Закон № 2939-VI.
5.3. ВРП визнала, що не виконує вимогу Закону № 2939-VI про оприлюднення інформації про всі документи, які є у її володінні. Так, вона створила файл із системою обліку 2 вересня 2020 року, тобто майже через чотири роки після початку діяльності самої ВРП. У цьому файлі деякі поля не відповідають вимогам статті 18 Закону № 2939-VI. Крім того, така система обліку містить інформацію не про всі документи ВРП. Зокрема у вказаному файлі нема інформації про документи, які знаходяться у володінні ВРП, але не були створені нею чи її підрозділами.
6. 17 вересня 2021 року ВРП подала відзив на апеляційну скаргу. Мотивувала так:
6.1. Порушення прав має бути обґрунтованим, реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Позивачка не навела переконливих аргументів, що ВРП порушила її права.
6.2. ВРП вжила всі законодавчо визначені заходи для створення системи обліку, її розміщення на офіційному вебсайті і постійного оновлення.
6.3. Доступ до інформації, яка є у системі обліку, позивачка може реалізувати шляхом переходу за відповідним гіперпосиланням на офіційному вебсайті ВРП, а щодо інформації, яка не опублікована згідно з приписами Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIІІ), зокрема щодо ухвал членів Дисциплінарних палат ВРП, - шляхом направлення запиту до ВРП. Доводи позивачки про обмеження її у такому доступі - безпідставні.
6.4. Позивачка не була стороною у справі № 9901/275/20, в якій особа оскаржила бездіяльність ВРП щодо обмеження доступу до системи обліку. Тому висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 2 листопада 2020 року у вказаній справі не мають преюдиціального значення для вирішення справи № 9901/88/21.
(1.4) Короткий зміст постанови апеляційної інстанції
7. 17 лютого 2022 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, згідно з якою залишила без змін рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 6 липня 2021 року. Мотивувала постанову так:
7.1. За законодавством про доступ до публічної інформації розпорядник не зобов`язаний розміщувати безпосередньо файлові документи у системі обліку інформації, оскільки «дані опубліковуються з метою ознайомлення запитувача з інформацією про наявні документи, про які йому може бути невідомо».
7.2. Позивачка може реалізувати право на доступ до публічної інформації, яка зафіксована у системі обліку ВРП, шляхом переходу за відповідним гіперпосиланням, а право на доступ до інформації, яка не публікується на офіційному вебсайті ВРП згідно із Законом № 1798-VIІІ,- шляхом направлення відповідного запиту.
7.3. Позивачка не зверталася до ВРП із запитом про надання доступу до системи обліку, а невиконання ВРП вимог частини першої статті 18 Закону № 2939-VI під час формування цієї системи не може бути підставою для звернення з відповідним позовом.
7.4. Позивачка безпідставно вважає преюдиціальними для вирішення справи № 9901/88/21 обставини, встановлені у справі № 990/275/20, оскільки в останній був інший предмет позову, і позивачка не була стороною тієї справи.
ІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
(2.1) Чи має право на захист суду позивачка, яка не зверталася до ВРП із запитом про надання публічної інформації, а стверджує про невиконання ВРП обов`язку надати доступ на її офіційному вебсайті до системи обліку?
8. У позовній заяві позивачка стверджувала, що ВРП порушила її право на доступ до публічної інформації через те, що не створила систему обліку (т. 1, а. с. 2). ВРП у відзиві на позовну заяву зазначила, що вона вжила всі законодавчо визначені заходи для створення системи обліку, її розміщення на офіційному вебсайті та постійного оновлення інформації (т. 1, а. с. 49). І суд першої інстанції, і Велика Палата Верховного Суду звернули увагу на те, що позивачка не зверталася до ВРП із запитом про надання доступу до системи обліку, а сам факт невиконання ВРП вимог частини першої статті 18 Закону № 2939-VI під час формування цієї системи, не може бути підставою для звернення з відповідним позовом. Із цим висновком судів не погоджуємося.
9. Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір (частина перша та друга статті 34 Конституції України).
10. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів (речення перше та друге пункту першого статті 10 Конвенції).
11. Закон № 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
12. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
13. ВРП є органом державної влади, який здійснює у визначених Конституцією України сферах владні управлінські функції та приймає обов`язкові для виконання рішення. Тому ВРП згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов`язаної з виконанням визначених Конституцією України та Законом № 1798-VIІІ повноважень.
14. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації не тільки надавати, але й оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного й оперативного оприлюднення інформації на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет (абзаци перший і третій пункту 1 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI). Тому ВРП як розпорядник публічної інформації зобов`язана не лише надавати відповіді на запити, але й оприлюднювати наявну у неї інформацію (створену, отриману чи таку, що перебуває у володінні). Зокрема повинна робити це у системі обліку, яка має функціонувати на підставі вказаного Закону з реєстрацією у ній всіх документів, які знаходяться у ВРП.
15. Цей висновок підтверджують й інші приписи Закону № 2939-VI: розпорядники інформації зобов`язані, зокрема, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні (пункти 1 та 2 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI); розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник, інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, а саме про систему обліку, види інформації, якою володіє суб`єкт владних повноважень (пункт 5 та абзац дев`ятий пункту 11 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI).
16. Розпорядники інформації несуть відповідальність за забезпечення доступу до системи обліку відповідно до закону (частина четверта статті 18 Закону № 2939-VI). Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду (частина перша статті 23 Закону №2939-VI). Таке оскарження до суду здійснюється за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).