ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 160/8361/20
адміністративне провадження № К/9901/31597/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/8361/20
за позовом ОСОБА_1
до Державного бюро розслідувань, виконуючого обов`язки Директора Державного бюро розслідувань Соколова Олександра Володимировича
про визнання неправомірними дій, скасування наказів і попередження, поновлення на роботі,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 березня 2021 року (головуючий суддя: Коренев А.О.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2021 року (головуючий суддя: Малиш Н.І., Баранник Н.П., Щербак А.А.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Державного бюро розслідувань (далі також - «ДБР», «Бюро»), виконуючого обов`язки директора Державного бюро розслідувань Соколова О.В., у якому, з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог і доповнення підстав позову, просив суд:
1.1. визнати протиправними дії ДБР по виданню наказу від 14 липня 2020 року №336 «Про попередження працівників»;
1.2. визнати противоправним і скасувати наказ ДБР від 14 липня 2020 року №336 «Про попередження працівників»;
1.3. визнати протиправними дії виконуючого обов`язки Директора ДБР Соколова О.В. щодо направлення «Попередження про наступне вивільнення» від 16 липня 2020 року №10-13-01-15468;
1.4. визнання протиправним і скасування «Попередження виконуючого обов`язки Директора ДБР Соколова О.В. про наступне вивільнення» від 16 липня 2020 року №10-13-01-154686;
1.5. визнати протиправним і скасувати наказ ДБР від 14 липня 2020 року №93ДСК «Про затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, на 2020 рік»;
1.6. визнати протиправним і скасувати наказ виконуючого обов`язки Директора ДБР Соколова О.В. від 13 серпня 2020 року №514-ос про звільнення ОСОБА_1 з 20 серпня 2020 року з посади заступника директора - начальника слідчого управління територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису з припиненням державної служби;
1.7. визнати протиправним і скасувати наказ виконуючого обов`язки Директора ДБР Соколова О.В. від 20 серпня 2020 року №531-ос про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора-начальника слідчого управління територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, у перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису з припиненням державної служби;
1.8. визнати протиправним і скасувати наказ виконуючого обов`язки Директора ДБР Соколова О.В. від 26 серпня 2020 року №541-ос про звільнення з 25 серпня 2020 року ОСОБА_1 з посади заступника директора - начальника слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису з припиненням державної служби;
1.9. поновити його на посаді заступника директора - начальника слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, з 26 серпня 2020 року.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 стверджував, що виконувач обов`язків Директора ДБР Соколов О.В. не є керівником державної служби в Бюро, тож не може здійснювати повноваження з питань державної служби й організації роботи інших працівників.
2.1. Одночасно з цим, ОСОБА_1 указував на відсутність підстав для внесення змін 14 липня 2020 року до штатного розпису Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, оскільки, на його думку, це вимагало чинності Положення про проходження служби особами рядового та начальницького складу Державного бюро розслідувань, яке було затверджене Урядом тільки 5 серпня 2020 року.
2.2. Також ОСОБА_1 обґрунтовував позовні вимоги тим, що у його випадку недопустимо застосовувати Закон України «Про державну службу» у редакції Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року №117-IX, оскільки указаний закон розширив повноваження роботодавця і звузив гарантії працівника під час звільнення. На думку позивача, застосовувати належить ту редакцію Закону України «Про державну службу», яка була чинною на момент призначення його на посаду в ДБР, і передбачала застосування норм законодавства про працю з відповідними процедурними гарантіями працевлаштування у разі скорочення посади.
2.3. У цьому контексті ОСОБА_1 стверджував, що ДБР порушило процедуру звільнення його з державної служби, оскільки не запропонувало йому інші вакантні посади й не виконало обов`язок щодо працевлаштування на рівнозначну посаду; про звільнення попередило його менше, ніж за два місяці; накази про його звільнення не були погоджені з іншими заступниками Директора ДБР.
2.4. Окремо позивач наголошував на тому, що фактичного скорочення займаної ним посади не було, оскільки відбулося лише її перейменування.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 березня 2021 року, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Суди виходили із правомірності наказу ДБР від 14 липня 2020 року №93ДСК про введення в дію штатного розпису територіального управління, у якому працював позивач, та наказу від 14 липня 2020 року №336 про попередження працівників про майбутнє звільнення, тож констатували, що ці накази, як і дії стосовно їхнього прийняття, не можуть бути визнані протиправними.
4.1. У цьому контексті суди зазначили, що накази №93ДСК, №336 прийняті на виконання вимог законодавства, направленого на зміну правового статусу і структури Бюро, та в межах повноважень відповідача.
4.2. Водночас суди відхилили посилання ОСОБА_1 на пункт 61 Положення про проходження служби особами рядового та начальницького складу Державного бюро розслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2020 року №743, у контексті того, що скорочення штату або проведення організаційно-штатних заходів виконувач обов`язків Директора ДБР Соколов О.В. повинен був проводити за погодженням з іншими заступниками Директора Бюро. Суди зауважили, що підзаконний акт, на який посилається позивач, до спірних правовідносин не застосовується, оскільки він не був чинний на момент прийняття наказу №93ДСК від 14 липня 2020 року.
5. Крім цього, суди зазначили, що письмове повідомлення працівника про майбутнє звільнення у світлі приписів Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - «КАС України») не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а документом, який має інформативний характер, фіксує певні факти і не створює юридичних наслідків.
5.1. На цій основі суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог стосовно протиправності дій виконуючого обов`язків Директора ДБР щодо направлення «Попередження про наступне звільнення» від 16 липня 2020 року і його скасування.
6. Також суди відхили доводи позивача про відсутність відповідних повноважень у виконуючого обов`язки Директора ДБР, указавши на те, що з 17 березня 2020 року Соколов О.В. приступив до виконання повноважень Директора Бюро, властивих керівнику державної служби, і на основі приписів статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» має право видавати накази й звільняти з посад заступників директорів територіальних управлінь Бюро.
7. Проаналізувавши наказ ДБР від 14 липня 2020 року №93ДСК про введення в дію штатного розпису Територіального управління Бюро, розташованого у місті Полтава, суди з`ясували, що посади державної служби, а саме: Директор, Перший заступник Директора і заступник Директора - начальник слідчого управління, були виведені зі штатного розпису. Натомість введено посади старшого начальницького складу (полковник ДБР) - дві штатні посади Заступника Директора.
7.1. На основі цього суди дійшли висновку, що у зв`язку зі зміною правового статусу ДБР (центральний орган виконавчої влади перетворений у державний правоохоронний орган) була скорочена посада державної служби, яку обіймав позивач, внаслідок зміни штатного розпису.
8. Стосовно доводів позивача про дію в часі законодавства, суди зауважили, що 2 і 13 лютого 2020 року набрали чинності Закони №378-ІХ, №440-ІХ, які внесли зміни до Кодексу законів про працю і Закону України «Про державну службу» стосовно процедури вивільнення державного службовця. Одночасно з цим, суди дійшли висновку, що до спірних правовідносин слід застосувати норми Закону України «Про державну службу», чинного на момент звільнення позивача, а не законодавство про працю.
9. Перевіривши процедуру вивільнення позивача, суди встановили, що 16 липня 2020 року ДБР направило йому на електронні й поштові адреси письмове попередження про звільнення. Водночас суди зауважили, що станом на 20 липня 2020 року позивач достеменно знав про майбутнє звільнення, оскільки того дня звернувся до відповідача із заявою про переведення.
9.1. На основі цих фактів суди дійшли висновку, що ДБР дотрималося вимоги про попередження ОСОБА_1 про звільнення не менше як за 30 календарних днів.
9.2. Одночасно з цим, суди зазначили, що норми частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» передбачають свободу розсуду роботодавця щодо пропонування вакантних посад службовцю, який вивільняється, тобто це є правом, а не обов`язком державного органу.
9.3. На цій основі суди дійшли висновку, що оскаржуваний наказ від 13 серпня 2020 року №514-ос про звільнення позивача з 20 серпня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису прийнятий з дотриманням порядку і строків, установлених законом.
10. Зрештою суди констатували відсутність підстав для визнання протиправними і скасування наказів від 20 серпня 2020 року №531-ос, від 26 серпня 2020 року №541-ос. Суди виходили з того, що 20 серпня 2020 року позивач не працював у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності і надалі його першим робочим днем після лікування є 25 серпня 2020 року, тож відповідач правильно визначив дату звільнення.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів
11. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на вказані судові рішення, просить їх скасувати й ухвалити нове рішення про задоволення позову.
12. В обґрунтування підстав касаційного оскарження покликається на пункти 1 і 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
13. У контексті посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду від 24 липня 2020 року у справі №816/654/17, від 17 березня 2021 року у справі №820/2193/18.
14. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 87 Закону України «Про державну службу».
14.1. У цьому контексті скаржник зазначає про відсутність правової позиції Верховного Суду щодо законності звільнення державних службовців, прийнятих на роботу під час дії Закону України «Про державну службу» у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року №117-IX (яким розширено повноваження суб`єкта призначення по звільненню державних службовців за власною ініціативою й без обов`язку пропонування їм вакантної посади), з урахуванням прийняття під час судового оскарження звільненим службовцем Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23 лютого 2021 року №1285-ІХ (яким гарантії державного службовця по збереженню працевлаштування було відновлено до стану, що діяв на момент прийняття таких звільнених службовців на роботу).
14.2. Скаржник указує, що на момент виникнення трудових правовідносин у нього була гарантія залишення на роботі у разі скорочення чисельності або штату, натомість через зміни у законодавстві під час звільнення його було позбавлено права (легітимного очікування) отримати пропозицію переведення на іншу роботу. Зауважує, що законодавець виправив цю ситуацію завдяки Закону від 23 лютого 2021 року №1285-ІХ.
15. Крім цього, скаржник не погоджується з правильністю застосування судами норм матеріального й процесуального права та їхніми висновками судів щодо відсутності процедурних порушень під час звільнення з роботи.
15.1. Зазначає, що суди не провели аналізу й зіставлення обсягу повноважень і кваліфікаційних вимог скороченої посади (Заступник Директора - начальник слідчого управління) і введеної замість неї нової посади (Заступник Директор).
15.2. Стверджує, що ДБР не повідомило його про майбутнє звільнення не менш як за 30 календарних днів, оскільки письмове повідомлення було надіслане на його неактуальну поштову адресу, натомість копія, відправлена на електрону адресу, не дозволяла переконатися у її справжності.
15.3. Наполягає на тому, що виконувач обов`язків ДБР Соколов О.В. не міг вважатися керівником державної служби, а його звільнення було здійснене з дискримінаційним підходом через призначення певних осіб на посади в Бюро.
16. У жовтні 2021 року ДБР подало відзив на касаційну скаргу, просить залишити її без задоволення.
16.1. В обґрунтування своєї позиції Бюро покликається на безпідставність доводів скаржника стосовно того, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Верховного Суду у справах №816/654/17, №820/2193/18, оскільки правовідносини у них не подібні зі справою ОСОБА_1 .
16.2. Зазначає, що законодавець не передбачив можливості переведення державних службовців ДБР на новостворені посади рядового і начальницького складу, тож звільнення позивача є обґрунтованим.
16.3. Також стверджує, що у межах цього спору має місце зміна категорії посад, тому проведення аналізу функціональних обов`язків чи відмінностей кваліфікаційний вимог між скороченими посадами державної служби і новоствореними посадами рядового і начальницького складу не вимагається.
16.4. Зрештою вважає, що суди встановили обставини справи повно й надали їм належну оцінку.
16.5. У березні 2022 року ДБР подало додаткові пояснення, у яких, серед іншого, звертає увагу на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, щодо застосування статті 87 Закону України «Про державну службу» у контексті дискреційних повноважень роботодавця стосовно пропонування вакантної посади працівнику, який вивільняється.
17. Інший відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримав 20 вересня 2021 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. 7 вересня 2018 року ДБР видало наказ №107-ос «Про призначення ОСОБА_1 », яким позивача призначено на посаду заступника Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава.
19. 26 листопад 2018 року ДБР видало наказ №201-ос «Про переведення», яким позивача переведено на посаду заступника директора - начальника слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава. Одночасно з цим, позивачу присвоєно п`ятий ранг державного службовця як такому, який має спеціальне звання радника юстиції (посада відноситься до категорії «Б» посад державної служби).
20. 17 березня 2020 року до виконання обов`язків Директора Державного бюро розслідувань приступив заступник Директора Державного бюро розслідувань Соколов О.В.
21. 8 липня 2020 року ДБР видало наказ №323 «Про затвердження Переліку посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами».
21.1. Указаний наказ виданий на основі пунктів 5, 8 частини першої статті 12, статті 14-2 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та з метою упорядкування посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами.
21.2. Серед переліку посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, які підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами, визначено Директора і заступника Директора, з граничними спеціальними званнями «полковник Державного бюро розслідувань».
22. 14 липня 2020 року ДБР видало наказ №93ДСК «Про затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, на 2020 рік», яким затверджено зміни до штатного розпису цього управління і введено їх в дію з 17 серпня 2020 року.
22.1. Указаний наказ, з-поміж іншого, виданий на основі положень статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» і Переліку посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 8 липня 2020 року №323.
22.2. Відповідно до наказу №93ДСК від 14 липня 2020 року посади державної служби територіального управління, а саме: Директор, Перший заступник Директора та заступник Директора - начальник слідчого управління, виведені з штатного розпису. Водночас введено посади старшого начальницького складу (полковник ДБР) - 2 (дві) штатні посади Заступника Директора.
23. 14 липня 2020 року ДБР видало наказ №336 «Про попередження працівників», яким доручено Управлінню кадрової роботи та державної служби персонально попередити працівників територіальних управлінь Бюро, посади яких з 17 серпня 2020 скорочуються, про майбутнє вивільнення.
24. Того ж дня ДБР оформило лист про необхідність забезпечити прибуття до Бюро на 09:00 год 16 липня 2020 року перших заступників і заступників директорів територіальних управлінь, у тому числі, й позивача.
25. 15 липня 2020 року на підставі вказаного листа директор Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтава, видав наказ №92-вд про відрядження ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 .
25.1. Того ж дня позивач ознайомився з цим наказом й указав про його незаконність, мотивуючи своїм відсторонення від виконання обов`язків.
26. 16 липня 2020 року винесено «Попередження про наступне вивільнення», підписане виконуючим обов`язки Директора ДБР Соколовим О.В. , у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, відповідно до наказу від 14 липня 2020 року №93ДСК «Про затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві на 2020 рік».
27. 16 липня 2020 року на виконання наказу ДБР від 14 липня 2020 №336 «Про попередження працівників» і на підставі вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку фіксації доведення інформації або документів до відома державного службовця шляхом використання засобів телекомунікаційного зв`язку» від 11 грудня 2019 року №1042 на дві електронні й одну поштову адреси позивача направлено Попередження про наступне вивільнення, про що складено відповідний протокол.
28. 20 липня 2020 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до ДБР про переведення його на посаду заступника директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві.
29. 13 серпня 2020 року ДБР видало наказ №514-ос, яким позивача звільнено з посади заступника Директора - начальника слідчого управління територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, з 20 серпня 2020 року у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису, з припиненням державної служби.
30. Того ж дня указаний наказ був направлений ОСОБА_1 на мобільний номер та електронну пошту, про що складено протокол фіксації доведення інформації або документів до відома державного службовця шляхом використання засобів телекомунікаційного зв`язку від 13 серпня 2020 року.
31. 20 серпня 2020 року, у зв`язку з тимчасовою втратою позивачем працездатності, ДБР видало наказ «Про внесення змін до наказу Державного бюро розслідувань від 13 серпня 2020 року №514-ос», яким пункт 10 відповідного наказу викладено в такій редакції:
31.1. «Звільнити ОСОБА_1 з посади заступника директора - начальника слідчого управління територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, у перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначений у документі про тимчасову непрацездатність, у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису, з припиненням державної служби».
32. 22 серпня 2020 року позивач повинен був стати до роботи згідно з листком непрацездатності серії АДЮ №720872, виданим 14 серпня 2020 року Амбулаторією загальної практики - сімейної медицини №1 комунального некомерційного підприємства «Дніпровський центр первинної медико-санітарної допомоги №10» Дніпровської міської ради.
33. 25 серпня 2020 року було першим робочим днем позивача після закінчення тимчасової непрацездатності, з урахуванням вихідних і святкових днів.
34. 25 серпня 2020 року позивач був відсутній на роботі. Того ж дня о 15:13 год за допомогою додатку «WhatsAPP» позивач повідомив провідного спеціаліста сектору кадрової роботи та державної служби Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, ОСОБА_6 про, те що 26 серпня 2020 року приступає до роботи.
35. 26 серпня 2020 року позивач надав до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, зазначений листок непрацездатності.
36. Того ж дня ДБР видало наказ №541-ос «Про звільнення ОСОБА_1 », яким позивача звільнено з займаної посади в територіальному управлінні Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, 25 серпня 2020 року.
37. Не погодившись з указаними діями й наказами відповідачів, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою їхнього оскарження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ
38. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
39. Згідно з ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2021 року касаційне провадження було відкрите з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
40. Спір у цьому провадженні виник у зв`язку зі звільненням позивача з посади державної служби на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року №117-ІХ) у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису з припиненням державної служби.
41. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
42. На час прийняття позивача на державну службу до ДБР Закон України «Про Державне бюро розслідувань» від 12 листопада 2015 року №794-VIII (далі також - «Закон №794-VIII») діяв у редакції Закону України від 3 липня 2018 року №2475-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення економічних передумов для посилення захисту права дитини на належне утримання».